【财新网(微博)】（记者 周天）中国将尝试由农民利用集体土地建设公共租赁住房，满足城镇低收入群体的居住需求。城市近郊区的农民可通过出租这些房屋获取收入。这突破了现行法律规定“非农建设必须使用国有土地”的限制。

近日，国务院印发的《新型城镇化规划（2014—2020）》（下称《规划》）提出，将“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”。

同时，《规划》还提出，在农民工集中的开发区和产业园区，可建单元型或宿舍型公共租赁住房；农民工数量较多的企业，可在合规的用地范围内建设农民工集体宿舍。

此前，北京、上海等地已尝试让农民利用集体土地建设公租房，并获得国土资源部的批准。最早时，这些房屋被称为“租赁房”，而非“公租房”。现在，《规划》提出可探索集体建设用地建“公租房”，意味着公租房用地政策更为市场化，农民也将由此收益。

中国社科院农村所研究员王小映认为，新型城镇化规划的亮点是强调“以人为本、节约集约”，核心就是“人的城镇化”，让常住的非户籍人口实现城镇化，将他们纳入当地公共服务体系，从而让更多农民受益，这有助于克服“土地的城镇化”偏向。

对于集体土地建租赁房问题，王小映称，这种尝试早已有之，相当普遍，很多流动人口就是租住农民自建的房屋，只不过现行法律上不允许，一直处于灰色地带。但是，应该看到，集体经济组织通过出租的方式供应了土地和房屋，确实解决了农民工住房问题。

目前，政府搞公租房建设，必须先征收土地，再建造房屋用来出租，成本高且租金收益低，对地方政府而言是赔本买卖，没有积极性。王小映称，如果由村组集体来建公租房，土地成本没有了，可节省大量费用，也符合集体土地与国有土地“同地、同权”的改革大方向。

不过，王小映也表示，公租房是保障性住房，允许集体土地建公租房，相当于增加了房源。但由于公租房租金较低，而建“小产权房”来销售可获得很高的一次性收益，迅速收回成本。决策者担心农民借建设公租房名义建“小产权房”，因此态度谨慎，强调要“审慎探索”。

《规划》还提出，在现有工业园区，可拿出一部分工业用地来建公租房。王小映认为，这是“有新意”的提法。但是，地方在执行中，一些机构或企业会不会借机大建“小产权房”，也是一个挑战，对监管提出了很高的要求。

北京、上海是较早试验集体建设用地建公共租赁房的特大城市。2012年1月初，在“全国国土资源工作会议”上，时任国土资源部部长徐绍史透露，已批准北京、上海利用集体土地建设租赁住房的方案，“少数省会城市”也可经省级政府向国土部申请试点。

更早前的2010年11月，北京市就制定了集体土地建租赁房的试点方案。当时，北京市结合“城中村改造”，在拆旧建新的过程中，五个城中村集体申请建租赁房1万多套，面向非京籍流动人口，以市场价出租，收益归村集体经济组织所有。

按中国现行法律，城市土地归国家所有，农村土地由农民集体所有。目前，国有土地使用权可公开交易，但集体土地只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。虽然此前广东、江苏等地允许集体建设用地进入市场，但也明确集体土地不得建商品房，搞房地产。 ▉