户籍改革上路城乡破二元 城市越大落户门槛越高

争议多年的户籍制度改革方案昨天尘埃落定。国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），在2020年之前，将有1亿农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，暂时没有落户的，逐步享受当地基本公共服务。

昨天，包括公安部、教育部、人社部、发改委官员在内的8位副部级官员齐聚国务院新闻办公室，为新鲜出炉的《意见》进行解读。

这次户籍制度的改革不仅是落户政策的调整，还包括要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，健全人口信息管理制度等多个方面。

“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”公安部副部长黄明在昨天的新闻发布会上说。

中国人民大学公共管理学院教授叶裕民在接受《第一财经（微博)日报》采访时表示，《意见》系统全面地提出了中国户籍改革的解决方案，采取户籍和居住证“两条腿”走路的方式来解决困扰多时的公共服务均等化的难题。

户籍制度一元化

中国自上世纪50年代中期开始实行城乡二元的户籍制度，随着大批农民工进入城镇打工，户籍制度成为他们融入城市的主要障碍，城市长期以来以户籍人口为核心的公共服务供给模式将这批人阻挡在外，这也成为中国社会不公平的重要表现。

13年前，时任福建省省长的习近平对此早有论述。习近平在其博士论文《中国农村市场化研究》中认为，取消城乡二元户籍制度，是历史发展的必然趋势，政府应理智而勇敢地面对这一现实。

《意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥对《第一财经日报》表示，建立城乡一体的居民户口登记制度是户籍改革迈出的第一步，政府先把同一地区内的城乡“打开”，使居民先在户籍所在地流动起来，异地之间的流动则采用居住证制度。

实际上，这项改革并不是新鲜事。近年来，中国已经有多个地区取消了农业户口，城乡实行统一的户籍制度。

叶裕民认为，从形式上来取消户籍的二元化并没有太大的意义。户籍本身并不重要，关键是不同户籍上附着的公共服务是不同的。

“如果不进行公共服务的改革，户籍制度一元化使两个群体的差异变成了一个群体内部的差异，与原来并没有本质的区别。”叶裕民说。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇也对本报记者表示，实行一元化的户籍制度所要解决的是同一地区的城乡差异问题，但这已经不是关键的问题，户籍制度更严重的是地区之间的差异，如果不实行全国统一的社会保障制度，这种地区差异很难消除。

公共服务与居住证挂钩

对于异地之间的流动，下一步中国将全面建立居住证制度，公民凡是在设区的市级以上城市居住半年以上都可以领取居住证，居住证的持有者根据自身社保和居住年限的不同条件，享受不同的公共服务权利。

《意见》提出，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

另一方面，以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利，同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。

叶裕民说，这是个“分层级享受不同公共服务”的设计，为农村转移劳动力在城市的生活提供上升的空间。

农村转移劳动力在不同的年龄段有对公共服务不同的需求，随着他们持有居住证时间的加长，居住证能享受的公共服务也在增加，这为农民工提供了一个良好的预期。

杨燕绥认为，就政府来说，之前他们提供公共服务只认“本地户籍”这一个证，现在加上居住证之后变成了“1.5”个证，居住证不能完全代替户籍，但它正在承载一部分附着在户籍上的公共职能。

叶裕民说，农民工之所以不愿意在城市落户的重要原因，是他们看不到城市好的前景，因而不愿意放弃在农村的“一亩三分地”，但那些土地带给他们的保障是非常有限的。若是户籍改革之后，他们能够享有基本的公共服务并且能够把家人都带到城市，城市对他们的吸引力仍然是很大的。

《意见》第四部分也特别提出要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，一方面要完善农村产权制度，建立农村产权流转交易市场；另一方面也强调，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

大中城市仍为人口迁移热点区域

依据国务院户籍制度改革的《意见》，中国将实行差别化的落户政策，村镇和小城市租房可落户，北上广等特大城市要严格控制人口规模。

《意见》决定，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。并要求所有500万人口以上的大城市统一建立积分制度，建立公开透明的落户机制。

习近平在上述论文中提出的户籍改革“路线图”亦与《意见》合拍：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。

在《意见》规定的落户条件中，社保缴纳是一个硬指标。最近几年很多地方在提供公共服务时都设定了社保缴纳的门槛。《意见》规定，中等城市对于参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年，大城市不得超过5年。

叶裕民表示，当前比较尴尬的是，农民工的流向和户籍制度改革引导的方向是相反的，全国跨省外出打工的农民工主要集中在大城市和特大城市，统计数据显示，全国有一半农民工集中于中国的前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。

虽然政府已经全面放开了建制镇和小城市以及一部分中等城市的落户限制，但由于中国的农民工主要是以就业为导向的，这些城市难以提供足够多的就业岗位，对他们来说缺乏大城市的吸引力。

“未来大中城市仍然是承载农民工市民化的主要战场。”叶裕民说。

对财政及失业率统计的影响

中国户籍改革多年来难以取得根本突破的重要原因之一，是无法解决公共服务均等化的成本问题。这次国务院户籍改革的《意见》提出，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

财政部副部长王保安表示，关于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，财政政策设计已经具备了一定的基础。近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。

杨志勇认为，很多财税政策说起来容易而执行起来却很难。由于中国地区差异非常大，导致事权和支出责任就很难划分。公共服务主要由流入地负责，但实际上流入地对于流动人口掌握的信息是有限的。

最典型的是教育，流入地的教育部门并不掌握会有多少孩子来参加义务教育，随迁子女入学必须有户口所在地提供证明，这些都使得流入地教育部门难以提前进行财政安排。

杨燕绥说，中国公共服务均等化投入分担机制之所以难以建立的一个重要原因是，由于缺乏居民档案管理，各级政府都“心中没数”，中央政府的转移支付缺乏科学的依据。

与此同时，户籍制度改革还将引发更为广泛的连锁效应。

数日前，官方机构首度正式披露了调查失业率，6月末，全国31个大城市城镇调查失业率为5.05%，已连续4个月下降。这是中国官方首次正式发布城镇调查失业率数据，此前官方公布的统计指标中通常使用的是城镇登记失业率。

一名官方机构研究人士昨日告诉本报，登记失业率中没有包含外来人口，也没有包括农村地区存在的大量失业人口，并且存在人为控制失业率指标。

随着《意见》的明确，失业率和人口城镇化等一系列数据统计口径将发生变化。本报记者采访的专家均认为，户籍改革后的计算方式将更科学。

昨日的国务院常务会议提出，扩大调查失业率统计范围，完善办法，由统计部门依法适时发布大城市调查失业率数据，以更加全面动态反映失业情况，让社会和公众及时了解经济社会发展态势，使宏观经济决策更加“心中有数”，为促进比较充分的就业提供支持。