投资核准再松绑 新目录境外投资项目一律取消

　　不到一年中，政府核准的投资目录两次修订，方向是缩减核准范围、下放核准权限；但相关政策能否落实、权力下放后监管及配套改革能否到位，仍待观察

　　实施近十年未动的政府核准投资目录，在“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”在大背景下，不到一年中被两次修订。

　　继去年12月中旬国务院发布《政府核准的投资项目目录（2013年本）》后，目前该目录2014年本的推出也已基本准备就绪。

　　10月8日的国务院常务会议决定再次修订《政府核准的投资项目目录》（下称《目录》），并确定几项原则：一是进一步缩减核准范围。对市场竞争充分、企业能自我调节、可以用经济和法律手段有效调控的项目，由核准改为备案；二是进一步下放核准权限。对现阶段仍需核准的项目，明确中央部门和地方责任；三是进一步完善监管。下放的核准事项由地方政府按国家规划进行核准，并落实“各负其责、依法监管”要求，建立完善纵横联动协管机制。

　　国家发改委投资司副司长张明伦在10月14日的例行发布会上告诉财新记者，目前发改委提出的2014年本《目录》已经国务院常务会议审议通过，下一步将其修改完善后报请国务院尽快发布实施。“今年一定会推出。”他强调。

　　按目前的方案，2014年本的《目录》较2013年本将有以下的变化：一是将城市道路、供水、化肥等15类项目取消核准，改为备案；除少数另有规定，境外投资项目一律取消核准改为备案；二是向地方政府全部或部分下放通用机场、非跨境跨省电网等23类项目核准权限。

　　“我们测算，中央层面的核准工作量将减少大约40%，再加上2013年比以前减少了大约60%，本届政府前两年中央层面的核准工作量总共大约减少了76%。”张明伦称。

　　在中国投资协会会长张汉亚看来，这次的权限下放“力度很大，按国务院要求能下放的就尽量下放了。”不过，他提醒，需要注意下放过程中的政策配套问题，“原来项目核准要有环保、土地等这些配套的审批，今后很多核准权限下放后，如果环保部门和国土部门的审批没有下放，企业还是得拿着文件来回跑。希望这次会做得更稳妥一些。”

　　一年内两次修订

　　作为2004年投资体制改革的重要内容，国务院发布了《政府核准的投资项目目录》（2004年本），严格限定实行政府核准制的范围，规定该《目录》外的企业投资项目实行备案制，并称根据情况变化，将适时调整。然而，在随后九年中，《目录》一直未得到修订。2009年，发改委高层曾称正在抓紧修订《目录》，争取尽快出台，但最终搁浅。

　　十八届三中全会提出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。推进行政审批制度改革，被认为是简政放权的突破口之一。投资核准松绑再次启动。

　　2013年12月中旬，历经部门利益较量的2013年版《目录》最终出台。这次修订共取消、下放和转出涉及企业的投资核准事项49项。比如，交通基础设施领域，取消对企业投资扩建民用机场项目的核准，下放城市快速轨道交通项目等的核准权限；原材料、设备制造、加工业领域，也取消或下放一批项目的核准权限。不过，放权力度还不够。

　　今年6月，国家发改委秘书长李朴民就表示，要继续修订政府核准的投资项目目录，将原计划2015年再次修订核准目录的工作任务提前到今年完成。发改委固定资产投资司司长黄民表示，力争在9月左右上报国务院。

　　从目前的2014本《目录》出台的进度看，投资核准松绑基本如约推进。

　　考虑到化解产能过剩，《目录》（2013本）未对钢铁、水泥、电解铝和船舶等产能严重过剩行业项目的核准权限作出调整。另外，在能源领域也保留了对部分火电、热电、煤炭开发项目的核准。当前，产能过剩压力依然存在，在2014年版的修订中，这些领域的核准权限可能还将暂时保留。

　　境外投资核准一律取消

　　此次修订，除了缩减境内投资核准项目，还决定“除少数另有规定，境外投资项目一律取消核准改为备案”。这意味着，境外投资项目是否核准，将不再受投资规模的限制。

　　为便利企业境外投资，《目录》（2013年本）已经较大幅降低对中国企业海外投资的审批要求。2013年修订之后，只有中方投资10亿美元及以上项目，涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目，需要由国务院投资主管部门核准；除此之外，央企投资项目和地方企业投资3亿美元以上的项目，报国家发改委备案。国内企业在境外投资开办企业（金融企业除外），涉及敏感国家和地区、敏感行业时由商务部核准，其他情形下央企报商务部备案，地方企业报省级政府备案。

　　而在《目录》（2004年本）中，企业境外投资不仅按资源类与非资源类划分，而且区分核准与否的中方企业投资限额分别为资源类3000万美元、非资源类1000万美元。

　　多年从事企业跨境并购投资业务的中伦律师事务所合伙人李俊杰表示，在中国企业的对外投资中，中方投资额10亿美元以上或涉及敏感行业的项目比例并不高，有意赴敏感国家和地区投资的中国企业更在少数。所以，修改后的《目录》实施之后，大部分中国企业的对外投资项目将无需预先获得中国政府的批准，将大大简化交易流程。

　　他告诉财新记者，近年来发改委和商务部的审批时间都有所缩短，而且允许并联推进，中国企业海外投资获批的总时间的确缩短了，而且大部分地方允许网上申报，也为企业提供了便利。

　　对于中国海外投资审批体制的进一步改革，李俊杰更关注的是国家发改委现行的“项目信息报告”制度是否会继续。

　　目前，发改委要求，投资额1亿美元以上项目的中国公司在对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家（地区）政府审查部门提出申请之前，要向发改委提交项目信息报告。发改委对于通过此报告程序的项目出具确认函，这在业内常被称为“小路条”，目的是避免多家中国企业争夺同一家海外目标公司“自相残杀”。

　　然而，现实中这项规定却常常被市场主体挑战。这方面的案例先后有中联重科与三一重工对普茨迈斯特达的收购、清华紫光与浦东科技对锐迪科的收购。

　　“如果一家企业海外投资超过3亿美元但低于10亿美元，未获‘小路条’即与外方签署协议，政府是否给予备案？”李俊杰提出疑问。

　　此外，中国海外投资并购审批需经过发改委、商务部和外管局等多部门审批，程序冗繁。在李俊杰看来，可以探讨把发改委和商务部门的备案程序合并。

　　监管和配套改革需到位

　　从新一届政府上任以来的举措看，中央推进投融资体制改革、简政放权的决心不小，但相关政策能否落实、权力下放后监管及配套改革能否到位，仍有待观察。

　　今年6月，国务院委托国家行政学院、中科院、国研中心、全国工商联四家机构，对“取消和下放行政审批事项”的政策落实情况进行评估。其中，国家行政学院的调研中就涉及对发改委在2013本《目录》中下放的企业投资扩建民用机场项目核准、企业投资风电站项目核准等多项下放权限的评估。

　　在谈到评估感受时，国家行政学院经济学教研部副教授黄锟告诉财新记者，企业的确感受到了便利，但权力下放的力度还可以更大些。此外，部门之间的协调、事中事后的监管、地方承接能力等多方面仍有待加强。

　　比如，评估过程中有企业提出：“放权的时候应该部门联动，一项审批可能涉及多个部门，单个部门取消或下放就不彻底。审批时涉及到哪些部门，取消或下放时也应该由这些部门共同实施。”

　　对此，在与国家行政学院的评估座谈会上，国家发改委也反映，一些问题制约着已下放和取消行政审批改革项目的效果，也影响进一步深化改革。例如，许多审批的前置条件审批程序太长，而且发改委涉及的项目下放了，但土地、环保仍没下放，结果使得企业既要跑省里，又要跑中央的国土、环保部门，过去主要是由国家发改委一方协调，审批权下放后，效率反而降低了。

　　此外，大量行政审批权限的快速下放，地方在监管和制度建设等方面面临承接能力不足的问题。审批权下放后，对企业进行监管的措施之一是，政府规定企业项目需要经过第三方专业机构的规划、土地、环保、建筑、节能评估、可行性研究等方面的评估。

　　国家行政学院的一份评估报告显示，企业普遍感觉监管评估负担过重。一是目前规定企业需要做的各类评估事项种类多、耗时长、价格高，如投资1亿元的项目，仅可行性研究报告就需费用50万元，负担太重；二是这些具有资质的专业机构太少，业务量太多，根本忙不过来，最终都变成皮包公司、变成承包商，不仅导致专业评估市场太混乱，而且耗时长，效率低，影响了企业效率。

　　10月8日的国务院常务会议提出，要坚持放管并重，加强后续监管。依托投资项目在线审批监管平台，结合企业信用信息公示系统，建立投资项目建设信息报告和企业信用档案制度，并向社会公开有关信息。要同步下移监管与核准、备案权限，用有效的“放”和“管”营造公平竞争的市场环境。

　　张汉亚对财新记者强调：“权力下放之后重点就转向监管了，而且投资项目涉及的部门很多，一定要有一些配套的改革。”