盘点：国内碳排放政策解析及对策探讨

　　导语

　　在系统理解和解读国家及相关部门发布的二氧化碳排放政策及法律法规、分析其实施后对企业可能形成的影响基础上，探讨并提出相应的对策或方案，为未来产业布局决策和绿色低碳可持续发展提供参考依据。

　　研究表明，大气中温室气体浓度的升高是导致全球气候变暖的主要原因，而二氧化碳是排放量最多的温室气体。

　　根据国际能源署公布的数据，2014—2016年，全球二氧化碳年均排放量约为320亿t，温室效应贡献量高达65%。随着我国经济的快速发展，能源消耗量居高不下，二氧化碳排放总量始终保持在高位。

　　根据有关计算，2016年全国二氧化碳排放总量已超过100亿t，其中因化石能源的生产与利用产生的二氧化碳排放量已接近80亿t。二氧化碳排放总量的增加，将成为制约我国经济快速健康发展的因素之一。

　　2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》的近200个缔约国通过了《巴黎协定》气候协议，并于2016年4月22日正式签署，同年11月4日正式生效。

　　巴黎协定为2020年后全球应对气候变化行动做出安排，其核心内容一是将全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃之内，并为把升温控制在1.5℃之内努力;二是尽快实现温室气体排放达峰;三是加强气候行动国际合作，实现全球应对气候变化长期目标。

　　我国向《联合国气候变化框架公约》秘书处正式递交的应对气候变化国家自主贡献文件中提出并确定了自主行动目标：到2030年左右碳排放达到峰值且将努力早日达峰;单位国内生产总值碳排放强度比2005年下降60%~65%;，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿m3左右。中国在应对全球气候变化问题上向国际社会做出了庄重承诺。

　　01国内政策概览

　　【1.1 政策及法律法规】

　　2007年以来，为积极履行大国责任，我国成立了由国务院总理任组长的应对气候变化及节能减排领导小组，专门负责协调、制定与气候变化有关的政策和措施;在国家发改委成立了应对气候变化司，具体负责国内气候变化相关活动的统一协调和管理;各地方政府则在省级发改委成立了应对气候变化处，具体负责所辖省内气候变化相关活动的管理。

　　以上三级领导及管理机构的成立和运行，为我国及地方应对气候变化和节能减排政策、法律法规的制定和工作的开展提供了强有力的组织保障。

　　“十二五”以来，国家及地方陆续出台了一系列政策和法规，用于指导和规范全国和各地的减排及节能工作，取得了较为显著的成效。

　　【国家层面】

　　2009年11月，国务院决定将“2020年单位国内生产总值二氧化碳比2005年下降40%~45%”作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划;

　　2010年7月国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，要求试点的地区积极探索有利于节能减排和低碳产业发展的体制机制，研究运用市场机制推动控制温室气体排放目标的落实;

　　2010年10月，国务院下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度;

　　2011年8月，国务院下发《“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》，提出“开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制;

　　2011年11月，国家发改委批准了7个省市建立试点碳市场。

　　2011年12月，国务院制定了《“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，全面部署控制温室气体排放的重点工作，方案对目标任务作了分解，明确了各地区单位生产总值二氧化碳排放下降指标;

　　2012年6月，国家发改委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的通知，对交易主体、原则、交易量、方法学的使用或建立、交易量管理等具体内容作了详细规定，使自愿减排交易市场获得了规范。

　　2013年6月到2014年6月，北京、上海、天津、湖北、广东、深圳、重庆7个试点碳市场建立并开始实质交易。

　　2014年12月，国家发改委公布《碳排放权交易管理暂行办法》，指导推动全国碳市场的建立和发展。

　　【地方层面】

　　特别是北京等7家试点单位及福建、四川等地区，结合自身发展情况都先后出台了一系列政策、规定等，有力地支持了当地碳市场的有序运营：

　　北京市自2013年至2016年，由人大、政府及发改委出台的关于碳减排工作的各项政策、规定、通知等就有15项之多，内容涵盖碳排放权交易试点、交易单位、交易管理办法、排放权抵消管理办法、排放总量控制等多个领域和内容;

　　天津市自2013年至2017年也出台了近10个政策、通知等，涵盖碳交易试点工作开展、碳市场交易管理、试点企业配额分配方案以及控制温室气体排放工作实施方案等，为天津市碳市场的稳定运行和节能减排目标的实现提供了政策保障;

　　广东省自2012年至2017年也出台10余个政策、通知及暂行办法等，除了碳交易试点工作实施、碳市场交易管理、配额分配方案之外，还包括自愿减排量使用、盘查、核查报告报送等内容。

　　【2015年巴黎气候大会后】

　　国家决策者审时度势，综合考虑自身国情、所处发展阶段以及可持续发展战略等适时推出了若干政策，具体指导推进国内温室气体减排工作：

　　2016年1月，国家发改委办公厅发布《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，对全国统一碳市场启动前重点准备工作做了具体部署;

　　2016年3月，《碳排放权交易管理条例》送审稿已经提交到国务院审议，如通过，有望成为碳排放交易的第一部法律性文件;

　　2016年11月，国务院发布《“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》，明确提出到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，力争部分重化工业2020年左右实现率先达峰;加强能源碳排放指标控制，实施能源消费总量和强度双控;国有企业、上市公司、纳入碳排放权交易市场的企业要率先公布温室气体排放信息和控排行动措施;

　　2017年3月底完成八大行业配额分配方法和基准线、默认值编制工作;

　　2017年7月底，启动注册登记系统，启动全国交易系统。

　　2017年12月19日，国家发改委召开电视电话会议，宣布全国碳市场正式启动，并于12月20日正式印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》。这标志着我国通过市场机制利用经济手段控制和减少碳排放进入了崭新的阶段。

　　全国碳市场将经过基础建设、模拟运行后，2020年左右将正式启动配额现货交易，并在发电行业稳定运行的情况下，逐步扩大市场覆盖范围。

　　02政策分析

　　【1 减少碳排放已成为国际社会共识】

　　温室气体的过量排放是全球气候变化的根源，这已成为全球大多数国家的共识;而二氧化碳又是排放最多的温室气体，因而减少碳排放对于缓解气候变化具有非常重要的意义。美国退出“巴黎协定”可能对全球低碳政策的执行造成一定影响，但我国已作出表示：无论其他国家的立场发生了什么样的变化，都将加强国内应对气候变化的行动，认真履行巴黎协定。

　　【2 用经济手段控制二氧化碳排放势在必行】

　　经济手段包括碳交易权排放和碳税两种主要方式。经过几年的地区试点，我国在碳盘查、核查、上报、配额分配、交易及管理、政策准备等各个环节积累了丰富的经验，为全国统一碳市场的建立奠定了良好的基础。碳市场的建立和启动，会对部分行业生产产生影响，也会一定程度上影响我国的经济发展，因而从国家层面来讲，碳交易的启动是比较慎重的，全国统一碳市场也是符合可持续发展战略的大势所趋。

　　【3 全国统一碳市场将促进产业转型升级】

　　全国统一碳市场是一种以经济手段控制碳排放目标的措施，其建立和启动后，会对我国部分行业、部分企业的生产产生一定的影响。通过碳排放权的市场交易，一方面可帮助碳排放控制目标的实现，另一方面可促进淘汰落后产能、实现产业转型升级。因此对于企业，特别是高耗能、生产技术落后的企业，要未雨绸缪，提前做好应对。

　　03碳排放交易政策探讨

　　碳排放政策频频出台，碳约束成为各企业必须要面对的问题，特别是高能耗的生产企业。随着全国统一碳市场的启动和运行，碳资产管理将成为企业重要的工作内容之一，而通过技术手段减少碳排放也是各企业必须要解决的问题。

　　【1 加强碳市场能力建设】

　　作为大型能源央企，有责任、有义务落实和履行国家对企业政治和社会责任的要求，积极践行国家气候变化政策要求，推动碳资产管理工作、低碳发展战略和路径的研究，完成国家的温室气体排放约束性指标。

　　这就要求我们全面深刻解读国内外碳排放政策，研究其对公司企业发展战略选择、生产决策、技术进步及节能环保等行为的影响程度，探索碳排放政策结构对工业企业行为产生的影响，研究碳排放政策与企业竞争力间的作用关系，同时用好用足政策，在创建绿色清洁能源企业的同时，降低碳减排的成本，有效提升碳资产的价值，为未来培育新的产业做好准备。

　　【2 加强企业碳资产管理】

　　尽管全国统一碳市场首批确定纳入的只有3个(子)行业，但先前已纳入各试点地区的试点控排企业也将一起纳入(包括中海石油(中国)有限公司天津分公司)。

　　未来几年随着碳市场的完善，以及实行碳税条件的不断成熟，任何企业都不会被置于减排大潮之外，因此提前做好企业的碳资产管理就显得尤为重要。通过盘查、核查等手段，尽早掌握公司的碳排放情况，根据相关政策及发展动向及早做出减排或应对措施部署，尽最大程度减少碳排放对企业的影响。同时，对于碳排放配额富余的企业，也可为企业争取额外的利益。

　　中海石油(中国)有限公司天津分公司2014年起就以控排试点企业的身份开始了碳排放的履约，成为海油系统内第一批进入碳市场的先行者，几年来在温室气体盘查、核查、报告及履约方面积累了较为丰富的经验。该公司碳配额的发放采用的是历史(强度)法。

　　随着全国统一碳市场的建立和逐步完善，未来很大程度上将采用基准线法来确定碳配额。目前石油行业排放基准值尚未确定，因此要密切注意基准值的制定过程，以便正确合理反应企业的实际情况。

　　【3 做好新建项目碳排放影响评估工作】

　　项目的碳排放评估是近几年逐步发展起来的一项新的评估方法。无论是碳市场、还是碳税，一旦推行，对于碳排放较高的企业来讲，都会一定程度上影响企业的生产经营状况。对于新建或改扩建项目，在项目前期研究阶段，建议开展碳排放评估，主要目的一是可预测投资项目碳排放成本，评估碳排放对项目经济性的影响程度，二是通过评估，可以更好地选择满足碳排放要求的措施和路径。

　　【4 尽早布局规模化碳减排技术】

　　二氧化碳减排工作是一项长期而艰巨的任务，近期可通过挖掘公司内部减排潜力，围绕用能优化、生产节能、发展利用清洁能源等方面开展工作，但要实现长期持久地有效减排，还需更多的二氧化碳减排与利用手段，也就是“后处理”技术，因此有必要尽快布局碳减排利用技术的研发，做好充分减排技术与方案的准备，在完成国家要求目标的同时提升企业的核心竞争力，推动企业的低碳转型，促进企业的可持续发展。

　　04结语

　　巴黎会议后，绝大部分契约国都在为《巴黎协定》的落实不懈努力，控制碳排放已成为全球共识。作为企业，特别是排放强度较大的企业，应认清形势，认真研究国家出台的排放政策，尤其是在碳市场开启的初始阶段，有的放矢地开展碳减排工作，并借此进一步优化产业结构，为世界可持续健康发展及人类生存环境的改善贡献力量。