易纲：须实行独立中央银行财务预算管理制度 防止财政赤字货币化

　　党的十九届五中全会提出“建设现代中央银行制度”，为做好新时代中央银行工作指明了方向。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党中央对中央银行工作的集中统一领导，通过夯实现代中央银行制度，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供战略支撑。

　　建设现代中央银行制度的重要意义

　　中国人民银行于1948年12月成立，1984年起专门行使中央银行职能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中央银行工作。习近平总书记指出，“千招万招，管不住货币都是无用之招”“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通”“打好防范化解重大风险攻坚战，重点是防控金融风险”“要提高金融业全球竞争能力，扩大金融高水平双向开放，提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，提高参与国际金融治理能力”，全面深刻概括了现代中央银行制度的内涵。党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化出发提出建设现代中央银行制度。党的十九届五中全会立足推动高质量发展、统筹发展和安全，对建设现代中央银行制度作出战略部署，具有重要意义。

　　建设现代中央银行制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度，货币是金融的根基，中央银行负责调节货币总闸门。因此，现代中央银行制度是现代化国家治理体系的重要组成部分。在现代信用货币体系下，中央银行对货币管理得好，就能够发挥出货币跨时空配置资源的积极作用，促进经济持续健康发展；中央银行对货币管理得不好，不是出现货币超发导致通货膨胀和资产泡沫，就是发生信用收缩，甚至造成经济金融危机。改革开放以来，我国中央银行制度建设取得重要阶段性成果，但仍不够成熟、定型，需要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求建设现代中央银行制度。

　　建设现代中央银行制度是推动高质量发展的内在需要。一段时间以来，金融风险成为重大风险之一，其形成和我国中央银行制度还不完全适应高水平社会主义市场经济体制有关，体现为货币政策易松难紧，政策传导效率存在体制机制性梗阻，中央银行对系统性金融风险的统筹监管不足等问题。当前我国转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，需要以现代中央银行制度作为重要支撑，既支持经济转型升级，又防止发生严重通货膨胀或通货紧缩以及系统性金融风险，确保我国现代化进程顺利推进，维护国家安全。

　　建设现代中央银行制度是应对国际中央银行制度演变挑战的必然要求。从国际中央银行制度演变历史看，最初中央银行的主要任务是向政府融资，后来转为专门管理货币，并逐步建立起通过调节货币和利率维护币值稳定的现代中央银行制度。20世纪70年代全球中央银行开始重视充分就业，2008年国际金融危机后又关注金融稳定和国际协调合作。在我国，中国人民银行自1984年不再向企业和个人提供金融服务而是专门行使中央银行职能以来，一直以维护币值稳定作为首要目标，并以此促进经济增长，而且比较早地关注了金融稳定和国际收支平衡目标，近年来又重视充分就业目标。在世界百年未有之大变局的深刻背景下，为应对国际中央银行制度的演变，我们要立足中国国情，对国际中央银行的做法进行科学分析和借鉴，加快建设现代中央银行制度。

　　建设现代中央银行制度的内涵

　　现代中央银行制度是现代货币政策框架、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融协调合作治理机制的总和。建设现代中央银行制度的目标是建立有助于实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡四大任务的中央银行体制机制，管好货币总闸门，提供高质量金融基础设施服务，防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。

　　健全现代货币政策框架。现代货币政策框架包括优化的货币政策目标体系、创新的货币政策工具体系和畅通的货币政策传导机制。货币政策以币值稳定为首要目标，更加重视充分就业。丰富货币政策工具箱，健全结构性货币政策工具体系。以深化利率市场化改革为抓手疏通货币政策传导机制，更好服务实体经济。中央银行要实现币值稳定目标，需要以市场化方式对银行体系货币创造行为进行调控，前提是中央银行能够保持资产负债表的健康可持续。为此，必须实行独立的中央银行财务预算管理制度，防止财政赤字货币化，在财政和中央银行两个“钱袋子”之间建起“防火墙”，同时要防止中央银行资产负债表承担企业信用风险，最终影响人民币信用。

　　建设金融基础设施服务体系。中央银行通过金融基础设施为金融体系和社会提供最基础的金融服务，金融基础设施是中央银行实现四大任务的重要支撑，经济发展和对外开放对金融基础设施服务的便捷性、联通性、安全性不断提出新的要求，需要持续加强金融基础设施建设，优化结构布局，统一监管标准，确保安全高效运行。

　　构建系统性金融风险防控体系。我们在打好防范化解重大风险攻坚战中积累了经验，形成了若干行之有效的处置风险模式，但金融监管和风险处置中的道德风险问题依然突出，市场纪律、破产威慑和惩戒机制尚未真正建立。中央银行作为金融体系的最后贷款人，必须在事前事中事后全过程切实履行防控系统性金融风险的责任。从事前防范看，一是健全宏观审慎管理体系，应对金融机构顺周期行为和金融风险跨机构跨市场传染；二是完善审慎监管基本制度，强化金融监管协调机制，促使微观审慎监管不留空白；三是指导行为监管，保护金融消费者合法权益。从事中处置看，要压实股东、各类债权人、地方政府和金融监管部门责任。从事后问责看，要对重大金融风险形成过程中金融机构、监管部门、地方政府的责任进行严肃追究和惩戒，有效防范道德风险。

　　完善国际金融协调合作治理机制。中国经济是大国经济，有很强的溢出效应和溢回效应，人民币会以市场化方式逐渐成为国际货币。在此背景下建设现代中央银行制度，要求我们必须从完善国际金融协调合作治理机制的高度出发，推动国际货币体系和金融监管改革，积极参与构建全球金融安全网，完善人民币汇率形成机制，推进金融双向开放。

　　建设现代中央银行制度的重大举措

　　完善货币供应调控机制。完善中央银行调节银行货币创造的流动性、资本和利率约束的长效机制，保持货币供应量和社会融资规模增速与反映潜在产出的名义国内生产总值增速基本匹配。增强货币政策操作的规则性和透明度，建立制度化的货币政策沟通机制，有效管理和引导预期。稳妥推进数字货币研发，有序开展可控试点，健全法定数字货币法律框架。完善以公开市场操作利率为短期政策利率和以中期借贷便利利率为中期政策利率的央行政策利率体系，健全利率走廊机制，引导市场利率围绕央行政策利率为中枢波动。深化贷款市场报价利率改革，带动存款利率逐步走向市场化，使央行政策利率通过市场利率向贷款利率和存款利率顺畅传导。破除贷款利率隐形下限，引导金融资源更多配置至小微、民营企业，提高小微、民营企业信贷市场的竞争性，从制度上解决小微、民营企业融资难融资贵问题。

　　构建金融有效支持实体经济的体制机制。在宏观层面搞好跨周期政策设计，以现代化的货币管理促进经济高质量发展。在微观层面引入激励相容机制，创新结构性货币政策工具，引导金融机构优化信贷结构，支持国民经济重点领域和薄弱环节，打通金融向实体经济的传导，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。贯彻新发展理念，坚持创新发展，完善金融支持创新体系，围绕创新链和产业链打造资金链，形成金融、科技和产业三角良性互动；坚持协调发展，健全农村金融服务体系，保持县域金融机构法人地位总体稳定，保持金融体系完整性，促进城乡协调发展；坚持绿色发展，发展绿色金融，推动绿色低碳发展，推进碳排放权市场化交易；坚持开放发展，推进金融双向开放，各类金融机构平等竞争；坚持共享发展，加大对小微、民营企业的金融支持力度，提升金融科技水平，增强金融普惠性。

　　建立现代金融机构体系。按照市场化、法治化、国际化原则，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融机构体系。以强化公司治理为核心，深化国有商业银行改革，更好服务小微、民营企业。从完善制度入手，支持中小银行和农村信用社持续健康发展，形成各类银行公平竞争的银行体系结构。改革优化政策性金融，实施政策性业务与商业性业务分账管理，提升支持国家战略的能力。改善融资结构，大力发展债券市场和多层次资本市场，提高直接融资比重。统筹规划金融业综合统计、反洗钱以及金融市场登记托管、清算结算、支付、征信等金融基础设施，推动境内外各类金融基础设施互联互通，构建适应金融双向开放的金融基础设施管理体系。

　　推进金融双向开放。在金融领域加快实现准入前国民待遇加负面清单管理。在坚持金融业务和金融机构持牌经营的前提下，统一准入标准，鼓励各类资本依法平等进入金融行业。稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系。保持人民币汇率弹性，发挥好宏观经济自动稳定器功能，实现内部均衡和外部均衡的平衡。提高参与国际金融治理能力，积极参与国际金融规则制定，加强与国际组织合作，推动建立多元、稳定的国际货币体系。

　　健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。维护金融安全，守住不发生系统性风险底线。完善宏观审慎管理体系，加强对系统重要性金融机构、金融控股公司与金融基础设施统筹监管，逐步将主要金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎管理，发挥宏观审慎压力测试在风险识别和监管校准中的积极作用。建立权威高效的重大金融风险应急处置机制，完善存款保险制度，在股东、债权人等依法合规承担损失的前提下，发挥好存款保险基金的处置平台作用，中央银行依法履行好最后贷款人职责。严肃市场纪律，对重大金融风险形成进行问责，金融机构、地方政府、金融监管部门要依法承担责任。