大企业拖欠中小企业账款的治理机制亟待健全

　　12月1日，国务院常务会议部署了清理拖欠中小企业账款等。会议指出，治理拖欠中小企业账款，直接涉及推进市场化、法治化、国际化营商环境建设。今年以来，受国内外复杂严峻环境和疫情多点散发等因素影响，中小企业应收账款增长较快、被拖欠情况增多。要贯彻党中央、国务院部署，按照保市场主体的要求，依法依规加大对拖欠中小企业账款的整治力度。

　　中国经济时报记者在采访中了解到，中小企业回款慢、账款拖欠，是当前中小企业反映强烈的一个突出问题。为优化中小企业的发展环境，我国在2019年和2020年对账款拖欠进行了集中限期清理，累计清偿行政、事业单位和大型国有企业拖欠民营企业和中小企业逾期欠款8500多亿元。

　　国务院发展研究中心企业研究所中小企业研究室副主任、研究员马淑萍在接受中国经济时报记者采访时认为，我国对账款拖欠采取了集中限期清理，有力推动了中小企业发展。但是，大企业拖欠中小企业账款通常是大企业利用优势地位侵犯中小企业利益问题，而当前的清欠工作覆盖不到这些领域。“建议下一步着力解决大企业拖欠中小企业账款问题，以完善制度为重点建立长效治理机制，包括在反垄断法制度体系框架下解决大企业拖欠问题；利用反垄断机构的力量强化执法；进一步加强实施措施等。”

　　大企业拖欠中小企业账款的治理机制尚存“三个不足”

　　国务院发展研究中心企业研究所“营商环境”课题组的调研情况显示，大企业拖欠中小企业账款，并不是一个简单的“欠钱不还”问题，而是复杂的企业间利益关系问题，通常情况是大企业利用优势地位提出不合理付款条件，如超长账期、大量使用票据、苛刻验收条件等；或者是商业纠纷导致延迟付款，如对产品质量存在分歧等。

　　马淑萍说：“我国大企业拖欠中小企业账款的治理机制尚存‘三个不足’：对大企业的账款拖欠治理不足；现有法规对大企业拖欠行为的监管效力不足；执法机构能力不足。”

　　过去两年，我国集中清欠的重点是机关、事业单位和大型国有企业，这是清欠工作的突破口，也是维护政府公信力和提振市场信心的重要举措。

　　据马淑萍介绍，目前针对大企业特别是非国有企业拖欠中小企业的措施明显不足，非国有企业基本没有成为清欠对象。中小企业也普遍反映，大企业的账款拖欠治理工作明显落后于行政、事业单位，拖欠现象依然比较突出。

　　2020年9月，我国开始实施《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），这为大企业拖欠治理工作提供了法律支持，但实施效力有限。

　　“《条例》与上位法存在矛盾。大企业的拖欠行为常常表现在不合理的商业合同中，具有市场优势地位的当事人仍然可以通过付款条件、付款方式的细致约定实现延迟付款的目的，但它没有违反上位合同法规定，即便是延迟支付行为，如果中小企业不主动提出诉讼，《条例》的次法律地位可能导致无法发挥作用。一些大企业也认为正常的商业纠纷不应纳入清欠范围。同时，《条例》属于行政法规，其执行手段不足。对拖欠的大企业只能通过投诉、列入失信清单处罚，但责任认定和纠纷化解的难度非常大。”马淑萍说。

　　目前，我国清欠工作主要采取督查、评估、审计等行政措施，从两个途径入手，一是从债务方入手，即行政、事业单位和大型国有企业主动清理欠款，建立台账，制定还款计划，筹集资金限期偿还；二是从债务人入手，建立了全国违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台和问题线索督办转办平台，畅通企业投诉的渠道。

　　“以上两种方式主要解决‘无分歧’欠款问题，大量‘有分歧’欠款依然拖而未决。大企业对中小企业的账款拖欠常常面临非常复杂的问题，简单通过行政命令‘一刀切’解决，容易引起更大的市场不公平。目前工信部门作为牵头单位主要发挥协调和督促职能，执法能力和手段均不足。”马淑萍说。

　　在反垄断法制度体系框架下完善大企业拖欠治理机制

　　大企业拖欠中小企业账款问题，本质上是大企业滥用市场力量问题，因此从法理看，在反垄断制度体系下解决拖欠问题是顺理成章的事情。目前的《条例》主要是依据《中小企业促进法》制定的，是建立在促进中小企业发展的制度框架下的。因此，《条例》对大企业的法律约束力和制约力不强，实施效果不足。

　　据马淑萍介绍，从日本经验看，在反垄断法制度体系内解决大企业拖欠等问题，有多方面好处：大企业利用优势地位拖欠中小企业账款，利用反垄断法规容易作出法律判决；反垄断法是经济宪法，法律地位高，利于刚性执法；可利用现有的反垄断法执法机构加强执法力度。

　　“建议在反垄断法的制度体系下完善我国的大企业拖欠治理机制：一是修改完善反垄断法，扩大对利用优势地位的解释范围，在反垄断法中将‘大企业拖欠中小企业账款’规定为滥用市场地位的行为；二是专门制定大企业拖欠中小企业账款法，作为反垄断法的补充法。”马淑萍说。

　　目前，我国解决拖欠问题的管理体制是，国务院负责中小企业促进工作综合管理部门承担宏观指导、综合协调、监督检查；国务院有关部门在各自职责范围内，负责相关管理工作。从地方政府管理分工看，中小企业管理部门负责受理投诉，市场监管部门负责对违规企业依法处理。

　　“从实践效果看，我国解决拖欠问题既没有专门负责部门，也缺乏专业处理能力。”马淑萍建议，第一，将国务院反垄断机构作为解决大企业拖欠问题的主要负责部门，发挥执法的核心作用。第二，加强与中小企业管理部门的协作，建立联动机制。中小企业管理部门也有权检查企业的违法行为，但是最终的处罚权应归反垄断部门，这有利于规范对违法企业的处罚措施。（记者郭锦辉）

　　 转自：中国经济时报