周其仁：农村发展的困局能否打破取决于制度变革的决心与步伐

　　2008年10月，中共十七届三中全会通过有关决定，将中国改革的发力点再次聚焦农村土地制度。土地改革是《中国新闻周刊》重点持续关注的话题。正如《地权再变革》封面报道中提出的，在现代工商业已经积累了庞大的知识、人力、资金等资源后，中国农村发展的困局能否得到根本改观，能否重新实现城乡社会的同步有机发展，取决于制度变革的决心与步伐。

　　周其仁：把土地流转权交还农民

　　“如果不把土地流转权给农民，实际上这个权力就集中在政府、部门和个别官员手里。不要因为存在权力的扭曲，就停顿改革。恰恰相反，正因为权力扭曲的土壤还在，才更需要全面推进改革。”

　　比如“逐步建立城乡统一的建设用地市场”“逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”同时，《决定》还将“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”，确立为到2020年农村改革发展的目标之一。

　　当时，《中国新闻周刊》推出了封面报道《地权再变革》。报道指出，“在现代工商业已经积累了庞大的知识、人力、资金等资源后，中国农村发展的困局能否得到根本改观，能否重新实现城乡社会的同步有机发展，取决于制度变革的决心与步伐。”

　　此后，农村的土地改革，成为中国最受关注的改革之一。在城市土地市价坚挺、城乡土地存量利用极不经济的背景下，此项改革不仅关系到农村发展，也是城市化进程的关键。

　　那在过去的6年多时间里，这一改革取得了什么进展？制约的因素有哪些？如何破解这些困难，让改革得偿所愿？针对这些问题，《中国新闻周刊》采访了北京大学国家发展研究院教授周其仁。

　　“要点是落实1988年宪法修正案”

　　中国新闻周刊：从十七届三中全会到现在，在农村的土地改革方面，有人说给人的感觉是整体上在不断推动，但进展很慢。你怎么看？

　　周其仁：最近不是出台了在33个县市试点的方案嘛。全国2000多个县，选33个县试点。当这个试点结束时，离2020年还有两年。两年内从33个县市推向全国，难度恐怕还是不小。

　　中国新闻周刊：这个文件的名称叫《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。在这个文件中，对农村集体经营性建设用地的流转做出了规定，但对业内关心的宅基地流转，仍然没有做出安排。

　　周其仁：还是怕宅基地流转吧。最近还看到一种说法：为了防止逆城市化，就不准城市居民购买农民的物业。这都是哪儿来的概念？城市化指的是城市人口占总人口的比例上升，那么“逆城市化”到底指的是什么？是城市人口占总人口的比率下降吗？还是说，凡有城市人去乡下，就要戴一顶“逆城市化”的帽子？我们理解的城市化，是人口流动条件下的产物，有人进城，也有人下乡，总的加起来，只要进城人口多、比率上升，那就叫城市化。

　　整体上城市人口占比减少，这样的事情将来也许会有，但对于刚过50%城市化率的当下中国来说，根本没有可能出现。随口杜撰一个含义不清的“术语”，对着风车作战，却一刀秒杀了现实世界已大量发生、还将继续发生的流转农民宅基地的经济要求，真有什么道理吗？

　　我认为根本问题还是“土地的使用权要不要依法流转”。1988年的宪法修正案明确说可以依法转让。大家可以去查，没加任何限制词，没说只有国有土地可流转，集体土地就不可流转；也没说这种用途的土地可流转，那种用途的土地就不准流转。宪法准则就是一句话：中华人民共和国“土地的使用权可以依法转让”。这还不是土地问题的顶层设计吗？

　　问题是落实宪法准则。1988年以后，国有土地的转让搞起来了。经验证明，没有这一条，开放、外资、民企、城市化，统统都是空中楼阁。对国有土地而言，“依法转让”不仅有宪法依据，还有日益完备的法律法规。

　　但是对农民的集体土地，“依法转让”至今只有宪法准则，还没有具体的法律法规来给予实施的支持。更糟糕的是，1998年修订的《土地管理法》，一反10年前根据宪法修正案修订的《土地管理法》有关国有、集体土地都可依法转让的正确表述，反而写入“集体土地的转让不得用于非农用途”的字样。不论别的，国有土地转让有这样的限制吗？

　　再后来，“经营性建设用地”在用途管制的前提下可以尝试转让的提法也出现了。容我问一句：国有土地有经营性土地才可转让这一说吗？当年如果加上这一条，深圳那个土地拍卖，还落得下第一槌吗？那块地原来是什么地？须知在不准流转之前，没有一块地可以叫做经营性的，因为都是国家指令性计划分配、划拨的土地，哪幅土地可经营？1988年的宪法修正案，就是把指令划拨改为市场性的转让。为什么不从这一可靠的经验出发，要把那么多魔鬼藏到细节之中，看起来头头是道，实质上迷失了改革的基本方向。

　　如此国有土地可转让，集体土地不得转让，就构建了一个“半拉子”改革工程，其要害，就是把土地资源的配置，变成唯有到政府手里的土地才可市场化。农民的集体土地呢？对不起，非得征到政府手里不可。这套土地模式，在资源配置效率与收入分配公正这两个基本方面，负面后果日益严重，非改不可。别的不谈，为什么那么多落马贪官都“涉土”？制度性的寻租空间实在大到防不胜防。

　　所以，根本问题不是这一点、那一点细枝末叶的事，而是宪法准则的落实，“法律面前同地同权”。要看到，1988年宪法修正案已经过去26年了，如果实践经验证明那个修正案表达的宪法准则不合适，那就先修订修正案。否则，听任具体法律法规政策与宪法准则打架，上层建筑与实践打架，怕是不妥当。

　　中国新闻周刊：那把农村的土地分成几种性质，是什么考虑呢？

　　周其仁：就是对流转权有疑虑嘛。除了破产的乡镇砖瓦厂可流转，其他就拉倒。农民集体土地不准入市，那工业化、城市化用地怎么解决呢？那就继续扩大征地，还是“土地财政”那一套。那还改什么改？

　　还要看到，实际上土地资源在城乡之间的市场上流动，早就超出人们主观划定的框框了。哪个大都市郊区、城乡结合部没有农村“非经营性建设用地”进入交易？到处都有，只是不合法。对有关主管部门来说，反正宣布不合法，他的行政责任就没有了。好比把自己的头埋在沙里，非礼莫视、非礼莫听。

　　既然都是非法的，倒是去执法呀，倒是把非法的都纠正了啊。又纠正不了，顶多选择性执法，结果就是让很多人生活在法外空间里。文本上说一套，实际干另外一套。从经济的角度来看呢，无非就是增加了制度运行的成本。大家今天躲这波明天防那波的猫鼠游戏，搞各种稀奇古怪的名堂。

　　“该给老百姓的权给了老百姓，官员就无法胡来了”

　　中国新闻周刊：那农村土地的改革到底卡在什么地方？有人说是出于对稳定的顾虑。

　　周其仁：是啊，改革总有不确定性。到底会出现什么，谁也不能完全事先料到。所以可吓唬人的东西还真不少。说这要出事，那也要出事，似乎不改就什么事也不会出。非闹到想改也来不及，才算高明吗？

　　中国新闻周刊：那问题是出在决策的层面，还是地方的实践？

　　周其仁：中央决定读来是有决心改，难处是能不能落下去。什么叫“肠梗阻”？1988年以来土地制度变化的历程就提供了一个病例。壮士断腕，哪里也不容易，不过土地问题上似乎很典型。

　　一些人认为，农民的土地绝不能市场化。农民把地和房都卖了，住哪去？甚至有人担心，土地一旦流转了，农民就会拿着卖地的钱去赌博。如果这个逻辑成立的话，城里人也不该领工资，应该发肥皂、发馒头、发毛巾，防止人们钱到手就乱花。现实之中，什么个案都有，但是制度安排和政策要考虑的是，要不要因为有一些离奇的个案，就把绝大部分能够好好运用的权利、人们的正当权利都剥夺掉？

　　在我看来，这都不是不让农民土地入市的理由。一些地方试点的情况也表明，担心土地流转就导致人们流离失所的情况，并没有成为预想的潮流。我们总要从经验出发吧，任何顾虑，试验一下看看是否有根据。我们不能假想一个东西，又把天下农民和基层都假设为未成年人。似乎只有我们替他们做抉择，才能维护他们的利益。

　　中国新闻周刊：也有人说，农地的改革进展缓慢，还有为地方政府低价征地留出空间的考虑。

　　周其仁：无从推测。我们研究人的行为，不研究人的动机。你只能看结果是什么，结果对经济发展起什么作用，对资源配置和收入分配有什么样的效果。至于方方面面的动机到底是什么，乱猜无益。

　　中国的改革历来这样，就是鲁迅讲的，有人说开个窗，答复是不行。憋到有人大吼一声“拆墙”，才有人出来说，那还是开个窗算啦。

另外，对土地改革和其他关键领域的改革，真正值得顾虑的，是只要权力不受约束，搞什么改革，也可能被歪曲。在这种现实的情况下，有两个选择：一个是啥也别改了，至少不增加有人胡来的机会。另一个是正因为底下有人胡来，更需要把权力任性的根给他拔掉。该给老百姓的权力给了老百姓，想胡来的官员也无法胡来了。

　　回到土地，经验说要是不把这个流转权给农民，实际上这个权力就集中在政府、部门和个别官员手里。城乡总需要土地流转的，结果这个流转权实际上就分配给行政权力了。这是现在的一个焦点。因为怕权力胡来，就不敢改这套土地分配权集中到权力部门和人物的体制，那还有治本的可能性吗？

　　我认为正确的办法，是一边防范权力乱用，特别是利用改革跑偏祸害老百姓的种种扭曲，同时还是要推进改革。歪了的就纠正歪，通过反腐败收拾乱用权力的行为。但还得推进改革，因为这是治本之策。改革之初，如果不把农地承包给农户，那上下其手的人多了去了。

　　所以不要因为存在权力的扭曲，就停顿改革。恰恰相反，正因为权力扭曲的土壤还在，才更需要全面推进改革。