地王之迷：还得从土地财政的视角来理解

　　本文作者为方正宏观任泽平、宋双杰，来源于微信公众号“泽平宏观”，授权华尔街见闻发表。

　　导读：8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到14.3万/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。上半年，全国已出现219宗“地王”，成为有史以来地王出现最密集的年份。土地成本是房价的关键组成部分，成为推高房价的重要原因。为什么地王频出？谁是地王的制造者和获益者？

　　摘要：

　　地王频出和高房价背后的制度因素：土地财政。土地出让金约为地方一般预算收入的一半，再加上与房地产相关的税收收入，土地财政是地方政府财政的核心。因此，在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大获益者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，而在房市萧条时，出台刺激政策。

　　土地财政的历史和成因。土地财政是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括：以出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。土地财政的形成过程可概括为：在分税制改革后，中央上收财权但把大量外部性事权留在地方，地方政府事权多财权少，在中央允许和土地收储制度下，地方政府开始经营城市土地，政府对农地征收的国家垄断和土地变更的政府用途管制是土地财政的基础。在地方政府“GDP锦标赛”激励下，受益于快速城镇化带来的房地产业爆发式增长，最终形成土地财政的独特现象。

　　土地财政是地方政府的核心。2014年在不考虑土地融资的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的35.63%。2015年国有土地使用权出让收入达到4.26万亿，2003-2015年间土地转让金与地方一般预算收入之比平均为49.74%。2014年与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%。2015年地方债务总和为18.4万亿，土地融资规模3.68万亿。

　　客观认识土地财政在调动地方积极性、推动经济增长、完善城市公共基础设施方面的积极作用。地方政府通过低成本征收农业用地，低价格转让工业用地，高价格出让商、住用地，一方面刺激投资，另一方面获得高额土地出现让金弥补财政缺口。巨额的土地出让收入用于征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、基础设施建设，成为中国经济发展的一个内生逻辑。

　　正视土地财政带来的待解问题。推高房价，形成资产泡沫；增加地方政府债务风险；地方政府一方面运用计划经济的方式低价购地，另一方面利用市场经济方式高价供地，形成“地价剪刀差”，提供了“寻租”空间；地价房价大涨扩大收入差距；抬高实体经济成本，开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险。

　　改革完善土地财政。1）建立和完善与事权相匹配的地方财政体制。2）减少地方政府对土地财政的依赖，扩展消费税、房产税等稳定、持续的地方主体税，保证地方政府提供公共产品的长期稳定税源。3）改变过去地方政府只以GDP论英雄，增加就业、创新、环保等考核权重，从“投资型政府”向“服务型政府”转变。4）明确农村土地产权，保护农村集体对土地的占有权、使用权和收益权，完善土地的征地范围、征地程序和补偿机制等制度建设。5）建立规范的地方债制度。

　　正文：

　　2016年8月17日融信中国以110.1亿拍下上海静安区的一地块，可售楼板价达到14.3万/平方米，创下中国最贵单价地王纪录。

　　2016年上半年，全国已出现219宗“地王”，成为有史以来地王出现最密集的年份。地王由一线蔓延至二线城市，“高总价、高单价、高溢价率”的三高地块普遍出现在一、二线城市。219宗“地王”中溢价率超100%的地块有109宗，超50%的达167宗。

　　土地成本是房价的关键组成部分。2014年，土地成本和房地产相关税收占商品房销售额已达八成，其中土地成本单项占商品房销售额的比例也达54%，成为推高房价的重要原因。

　　为什么地王频出？谁是地王的制造者和获益者？

　　土地出让金约为地方一般预算收入的一半，再加上与房地产相关的税收收入，土地财政是地方政府财政的核心。因此，在土地财政制度设计中，地方政府和开发商是房价上涨的受益者，也是地王的制造者。除非受到来自中央调控措施的压力，一般来说地方政府在房价上涨时无逆周期调节动力，反而在房市萧条时，出台刺激政策。

　　1.1 地方政府是地王的最大获益者

　　地价是由土地市场供求决定的，土地供求平衡是住房市场供求平衡和平稳运行的基础。短期供应过多会导致库存，供应过高会推高地价和房价。

　　地方政府在一二、三四线城市采用不同的行为，产生了截然不同的后果。在一二线城市，地方政府土地供应不足，过多的资金追逐过少的土地，造成土地的高溢价成交，地方政府是地王的最大获益者，一线城市无需大量供给土地即可获得高额的土地出让金，地价上涨和供应不足进而推高房价。在三四线城市，地方政府为了获得财政收入，不顾当地土地供应过剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的过量供应，房地产高库存。

　　香港、日本住房市场波动历史表明，土地供应不足是房价过快上涨的重要原因。以香港为例，从1985年开始，港英政府出台了“每年供地规模不超过50公顷”的政策规定，这是1985－1994年间香港房价较快上涨的重要原因之一。2004－2011年间的住房价格大幅上涨，也与当时出台“2002年宣布取消拍卖土地，暂停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍卖”的政策规定密切相关。两年停止供地计划必然加剧了未来住房供给的短缺。2011年和2012年香港房价快速上涨，与前期土地供应量不足也有密切关系。2008－2009年，新增住宅用地只有0.019公顷。2010年香港仅有约19800个住宅单位建成，不到2000年的四分之一。从日本的情况看，在房价、地价上涨过快的阶段，也出现过土地供应不足的问题。

　　1.2 地方政府处于房市利益分配的中心

　　地方政府处于房市利益分配的中心，其行为对土地市场、房地产市场、产业结构、经济增长、社会福利等都产生了重要甚至是决定性的影响。以地方政府为中心，农民、居民、房地产（开发）商、工商企业、地方政府进行着博弈。

　　土地财政对地方政府运作具有极其重要的支撑作用，其收入包括出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。土地出让金约为地方一般预算收入的一半，与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%，地融资余额已达3万亿。

　　土地财政既有积极的一面，比如缓解地方财政压力，推动基础设施和城市建设，促进经济增长，加快城镇化进程。但另一方面也带来了很多负面作用，造成三四线城市房地产高库存、一线城市高房价；推高了房价，形成资产泡沫；地方政府债务累积违约风险加大；创造寻租空间；加剧收入和财富不平等；抬高实体经济成本，开工厂不如炒房子诱发产业空心化风险。

　　土地财政不是一个正统的学术概念，也不是规范的政策用语，但其大致内涵却被人广泛接受。本报告中，土地财政是指地方政府通过“经营土地”获得的收入，包括：以出让土地所有权为条件的土地出让金收入、与土地出让相关的各种税费收入、以土地抵押为融资手段获得的债务收入。

　　土地财政的形成过程可概括为：在分税制改革后，中央上收财权但把大量外部性事权留在地方，地方政府事权多财权少，在中央政府允许和土地收储制度下，地方政府开始经营城市土地，政府对农地征收的国家垄断和土地变更的政府管制是土地财政的基础。在地方政府“GDP锦标赛”激励下，受益于快速城镇化带来的房地产业爆发式增长，最终形成土地财政的独特现象。

　　2.1 分税制改革是起点

　　分税制改革使得“财权上移，事权下放”。1994年分税制改革后，中央重新上收了财政收入权，但对财政支出权的调整有限，省级以下各级政府需负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务。

　　受分税制改革的影响，1994年地方财政收入占全国财政收入的比重由上一年77.98%剧降到44.30%，但地方财政支出占全国财政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事权和财权的不对等一直延续至今，2015年，地方财政收入占全国财政收入的54.52%，而支出占全国的85.46%。

　　分税制改革使得地方财政自给率剧降。地方财政自给率从1993年的1.02迅速降为1994年的0.59，后来一直在0.59左右徘徊，地方政府预算内财政收支差额巨大，除寻求中央政府的财政转移支付外，逼迫地方政府努力通过土地财政获得资金。

　　分税制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日实施的全面推开营改增试点前，1994年的分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方政府；也把与服务有关且未被增值税涵盖的营业税，包括交通运输、通讯、建筑、文化和体育、娱乐、旅馆和餐饮等产业的税收，归入地方政府征收。这些举措，导致地方政府与土地开发、房地产及建筑业产生直接连结；而服务业的发展，也与大规模土地开发和基础设施投资密切相关。

　　2.2 土地国有和用途管制是基础

　　现行的土地产权制度给予地方政府对土地的实质控制权，使地方政府可以低成本的征收变更土地。1986年《中华人民共和国土地管理法》和1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施后，中国的土地交易市场开始逐步形成，为地方政府的土地出让创造了条件。1994年的分税制改革后，中央政府不再参与土地出让权益的分配，土地出让金全部纳入地方政府收入，地方政府和土地的关联进一步提升。

　　地方政府既负责土地管理，又负责国有土地经营，集“裁判员”与“运动员”于一身，在分税制后地方财政收入和支出失衡的压力下，利用手中的垄断权力、寻求土地增值最大化是地方政府的自然选择。

　　2.3 城镇化带来房地产业高速发展是契机

　　分税制后地方政府财政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以缓解，随后房地产业高速发展为地方政府“因地生财”创造了契机。

　　过去三十多年，中国经济高速增长、快速城镇化带来了房地产业大发展。1978-2015年间，中国GDP年均名义增长15.3%，城镇居民可支配收入年均名义增长13.2%。1978-2015年间，中国城镇化率从17.92%上升到56.1%，城镇人口从1.7亿增加到7.7亿，净增6亿人。

　　2.4 地方政府“GDP锦标赛”是关键

　　长期以来，经济增长是中央考核地方政府考核的重要指标，也是地方政府官员升迁的重要政绩，形成了中国独特的“GDP锦标赛”机制。在这一考核激励机制下，地方政府官员高度关注其主管区域的相对经济表现，并致力推动区域的经济增长。

　　地方GDP锦标赛下，高增长需要高投资，高投资需要高融资，高融资需要土地财政。

　　分税制改革后，土地财政成为地方政府弥补财政收入不足的重要手段，支撑了地方政府的运作。进行“GDP锦标赛”需要的工商业发展离不开土地的需求，城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税及国有土地有偿使用收入等都与土地有关，各地方政府在城市化与工业化的驱动下，纷纷以“经营城市”的名义大量征用农村集体土地。城市规模的扩张也带来了房地产业和建筑业的繁荣，成为地方财政预算的支柱性收入。对大多数市县来说，土地财政可以说是政府财政之核心，同时与土地相关的财政收入已经成为地方财政收入来源的重中之重。以土地抵押等为融资手段获得的债务收入是地方财政收入的重要补充。

　　2014年，仅考虑地方一般预算收入、中央税收返还和转移支付、政府性基金收入的地方政府财政收入为17.88万亿。其中地方一般预算占17.88万亿地方财政收入的42.43%，与土地、房地产关联的税收占地方财政收入的11.81%；政府基金收入占地方财政收入的28.72%，土地出让金占地方财政收入的23.83%。在不考虑土地融资的情况下，土地财政贡献了地方财政收入的35.63%（不考虑地方政府债务融资）。

3.1 土地出让金约为地方一般预算收入的一半

　　地方政府财政收入主要来源于三块：地方一般预算收入、中央税收返还和转移支付以及政府性基金收入。还有规模较小的预算外收入、地方政府发债以及一些制度外收入。

　　2015年地方财政收入中，地方一般预算收入占46.43%，中央税收返还和转移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入与地方一般预算收入之比为48.87%，其中国有土地使用权出让收入（土地出让金）占地方政府性基金收入的80.26%。

　　1992-2013年间，国有土地使用权出让收入（土地出让金）增长迅速。1999年城市住房制度改革后，国有土地使用权出让收入增长速度大幅提升，2000年为596亿元，2001年即达1296亿元，到2015年已经达到4.26万亿。

　　土地出让金比上地方一般预算收入很高，地方政府对土地出让收入十分依赖。2003-2015年间，土地转让金与地方一般预算收入的比例平均为49.74%，其中在2010年达到最高的69.43%。

　　3.2 与土地、房地产关联的税收占地方一般预算收入已接近28%

　　2014年，与房地产相关税收合计（地方所得）占地方一般预算收入的比重达27.82%，其中5个房地产特有税种税收占地方一般预算收入之比为16.9%，6个房地产相关税种税收占地方一般预算收入之比为9.61%。

　　目前涉及房地产业的税种有11个，其中5个税种为房地产行业所特有，包括房产税和城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税以及契税。另外6个税种涉及其他行业，包括营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、教育附加费。

　　5个房地产特有税种税收合计从2004年的1207亿元，飙升至2014年的1.38万亿，十年之间暴涨11倍，2015年进一步上升到1.4万亿。占地方一般预算收入之比也从2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年虽有下降，但仍达16.9%。

　　契税和土地增值税是土地财政的主力军，两者在2014年都已基本达到4000亿元水平，其中土地增值税更是在十年间增长了52倍。

　　除房地产行业特有的税种外，土地财政还包括6个与房地产相关的税种。这6个税种无法直接获取，但可以从分项目中间接获取。包括教育附加费、城市维持建设税、房地产企业营业税、房地产企业所得税、房屋转上个人所得税和印花税。

　　这6个房地产业相关的税种税收合计，从2004年的1028亿元，上升到2014年的7294亿元，增长7倍。2014年，6种税种税收合计占地方一般预算收入的比重为9.61%，而2016年开始施行的“营改增”，将对地方政府财政结构带来重大影响。

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