学者：“房子问题”不是市场失灵 而是干预所创造

　　作者：盛洪

　　面对迅速上涨的房价，中央政府的对策一是由行政部门直接干预房价，一是大规模地建造保障房。然而，如果我们认为这是一起市场失灵、政府出手的经典事例，那就大错特错了。

　　房价迅速原因?市场出了问题?

　　首先我们要问的是，房价迅速上升的原因是什么?是市场出了问题吗?其实不是。自然生成的有效市场，是一个供给者和需求者都能自由进入的市场。而中国的房地产市场并非如此。在二十一世纪以前，房地产市场还比现在要好。1986年的《土地管理法》第四十一条明确规定，城镇居民可以在农村集体土地上建住宅，并应支付相应的费用;农村集体盖房出售还没有受到行政部门的限制。只是到了1998年后，《土地管理法》删除了原第四十一条，虽然没有加上否定性的条款，有些行政部门开始对农村集体土地上的住宅的市场交易加以限制，既不允许出租，更不允许出售。

　　在这样一种制度与政策环境下，利用农村集体土地进行住宅建设的行为受到压抑。一方面，仍有大量农民盖房子，并向城里人甚至外来企业出租或出售。是为“小产权”房。另一方面，由于相关行政部门一再声言打压，产权安全得不到保障，致使消费者不敢购买“小产权”房，从而缩小了这部分房地产市场的规模;农村集体或农民个人也没有长远打算，房屋质量就没有保证;再加上不可能有很好的规划和公共设施与服务，以“小产权”房为主的“城中村”就显得拥挤、脏乱，并经常会有火灾的危险。这使得供给不仅在量上，而且在质上都受到了限制和压抑。

　　据国土资源部估算，2007年全国的“小产权”房共约66亿平方米。如果按人均30平方米计算，能住下2.2亿人。相当于当年城市人口的37%;如果考虑到“小产权”房多是低收入的迁徙工人和刚毕业的大学生居住，人均面积较低，比如20平方米，则可住下3.3亿人;相当于当年城市人口的56%。几乎可以完全解决全国城市的住房问题。如果废止对小产权房的错误政策，这些房子就会正常涌入房产市场，一方面会抬高“小产权”房的价格，但在另一方面则会显著抑低整个房地产市场的价格水平。

　　反过来说，如果限制“小产权”房，被政府承认的房地产——“大产权”房的价格就会比不限制时高出许多。即使如此，政府的另外两个举动，又会使房价更高。一个举动是，山西省政府以安全和整顿为名，将许多中小煤矿的采矿权从民营企业家手中夺走;更早的例子是，陕西省政府与中国石油公司一起将私人投资的陕北油田的开采权夺了走。最引人注目的例子是铁本事件，一个想为钢铁事业做贡献、同时也想赚钱的企业家身陷囹圄。这意味着，在许多产业领域，尤其是央企占主导的领域，投资是有很大风险的，少则亏钱赔本，多则失去自由。在民间的大量资金就不可能随意流动。比较而言，房地产(当然是“大产权”房)是受到政府严格保护的同时又具有巨大规模和良好前景的产业。当房价上涨后，也没有人会像山西省政府对待中小煤矿采矿权那样，硬要按买时的初始价格再买回。资金就会更集中地流向房地产市场，更烘托了房地产的价格。

　　另一个举动是，自上个世纪90年代中期以来，国有企业、尤其是央企获得了越来越多的垄断权力和优惠政策，使得央企作为一个集团，其收入显著高于社会平均水平。据我们最近的研究报告，“2008年，垄断行业职工人均年收入达12.85万元，约为当年全国在岗职工年平均工资18364元的7倍。”这些垄断行业包括电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等行业，共约有职工833万人。可以想见，当一个庞大的集团的收入高于其他集团的6倍时，会对房价产生什么影响。当然，这个集团对房价的影响并非只是通过货币将房价抬高，而经常是用比其他集团更便宜的价格买到房子。这不仅因为，他们的大规模的团购会获得优惠，而且是因为，他们还获得了优惠的土地政策，用“自有土地”(其实是国有土地)盖住宅，无偿占有了国有土地。这进一步减少城市土地的供应，使“大产权”的商品房的市场价格变得更高。

　　“房子问题”乃干预市场政策所创造

　　于是，房子的问题就被干预市场的政策创造了出来。由于大量“小产权”房被相关行政部门宣判为“非法”，相当于供给存量1/3、可容纳一半以上城市人口的住房就被逐出市场，当然会出现住房难、房价贵的问题。在这种情况下，相关行政部门又提出通过盖保障房来解决问题。国务院已做出决定，在今后五年要盖3600万套保障房。如果要按每套60平方米计算，面积将达到22亿平方米，但只是“小产权房”(2007年)存量的1/3，并且如果按每平方米3000元的成本计算，就要新投入高达6.6万亿元的资金，五年后才能完成。如果重新承认并保护“小产权房”的合法权利，这个庞大的保障房计划又有什么必要呢?

　　更重要的是，由行政部门主导的保障房计划，并不能真正解决最穷的人，包括从农村到城市来的迁移工人，刚毕业的大学生等等的住房问题，而在我国现有政治结构下，只能带来更多的腐败。已有大量事实证明，所谓保障房不过是滥用公权力的行政部门官员的盛筵。案例不胜枚举。国家监察部甚至警告说，保障房领域已成为腐败沦陷区。尽管政府想作出努力杜绝这一领域的腐败，但几无可能。这是因为，在一个没有实质性约束的制度环境下，作为由凡人组成的行政部门是无法自我约束的。

　　问题是，既然“小产权”房能够提供充分的供给，为什么还要千辛万苦、冒着腐败导致的政治风险去盖保障房呢?进一步追问，当初在1998年修改《土地管理法》时，是什么动机使得行政部门促使立法机关删去了规定城镇居民可以在农村集体土地上建房的第四十一条呢?一个堂而皇之的理由是为了保护耕地。但这个理由显然不能成立。因为大多数“小产权”房，即有交易价值的房屋都是建设在接近城市或就在城市之中的农村宅基地上。只要增加楼层和面积，就既能解决农民自己的住房问题，又能提供更多房屋以供出售或出租。几乎不涉及耕地问题。

　　一个有说服力的解释是，这一条款被删除是为了保证地方政府垄断土地一级市场，让农村集体不再与之竞争，从而卖出更好的土地价格。另一方面，由于农民直接出售自己土地的权利受到限制，行政部门就可以以城市建设用地的理由用低价强制性地从农民手里夺走土地，再高价卖给开发商，从中间获得巨额的土地财政收入。我们注意到，在1998年对《土地管理法》进行修订时，只是经过了人大常委会的表决。而人大常委会只有不超过170人的成员。就我国人大及其常委会的现状来看，他们无一农村集体的代表，更多地是行政部门的官员。他们作出有利于行政部门的法律修改是合乎逻辑的。后来的“土地财政”运动如火如荼，到2010年该项收入竟高达2.9 万亿元，说明这一解释应与真相不远。

　　如果果真是这一目的，这一法律修改就应被视作利益集团操纵立法和修法的恶劣案例。这说明，有时候立法机关和立法过程在名义上被用来作为行政部门的政策工具，而在实际上则可能是被行政部门作为设租寻租的手段，这不仅违反了政治公平的原则，而且由于限制了房屋的供给，而成为高房价的真正的罪魁祸首。然而，行政部门很容易利用一般民众不太了解房价背后的经济机理的情形，把房价上涨说成是房地产开发商的道德问题。实际上，如果对《土地管理法》的不当修订如上述的解释的那样，应该说，在对行政部门的监督约束机制不够健全的时候，一个社会首先应该要求行政部门官员的血管里流淌道德的血液。

　　在另一方面，“限购”政策也产生了严重的负面效果。首先这就不是一种正常和健康的政策，只是通过直接干预减少需求，以影响价格。这种做法一点也没有改变对房地产需求的自然状态，而只是通过行政部门干预使价格信号显得较低，既欺骗社会，也欺骗自己。被限制的有货币支付能力的需求就会在别的什么地方爆发出来。更进一步，“限购”政策违反了我们社会更为珍视的平等原则，把中国公民划分为本地人和外地人。这种歧视不仅是观念上的，而且已经显现出实际影响了。在北京和上海工作的外地人突然发现他们的生存更为困难，为了能够买房和买车，他们要付出比本地人大得多的成本。

　　计划经济的普遍逻辑：解决自己“创造”的问题

　　实际上，这种通过行政部门对市场的干预先“创造”出问题，再以此为理由，由行政部门去“解决”的模式，并不是什么新的东西，而是计划经济的普遍逻辑。在这种人造的经济制度中，计划当局制订的计划价格经常会低于产品的市场(影子)价格，从而导致供给短缺，这时行政部门又会因短缺而设立配给制度。比较显著的例子就是农产品。当计划当局将农产品价格压得很低时，农民没有种粮的积极性，供给就会短缺。农产品配给制度随之而生。这就是当时城市居民都熟悉的粮票和粮本制度。在计划经济时期，类似农产品的情形成千上万。所有这些“计划—短缺—配给”的情形都随市场经济的发展一扫而光，政府没有费什么力气，却赢得了“中国奇迹”的光荣。

　　如果还固守计划经济的思路，行政部门创造的不仅是社会的问题，而且是自己的问题。首先是，“土地财政”所获得的收入并不能抵补它的成本，包括至少6.6 万亿元的保障房开支，低价夺地所引起的反抗及相应的“维稳费用”，巨额款项所引致的国土部门和地方政府的腐败及官员获罪，恶性事件所带来的社会动荡，以及地方政府以致中央政府声誉受损。

　　结论：解决我国房子问题的根本方法就是“无为”

　　因此，解决我国房子问题的根本方法就是“无为”。即取消行政部门对房地产市场及其它领域的干预，禁止行政部门对各种产权的侵犯，停止保障房的建设，代之以对“小产权”房的产权的保护，对交易秩序的维护。行政部门需要做的，是对城市化过程中的市场失灵进行补救，包括对城市规划的组织，为大规模基础设施投资的融资，对市政公用事业自然垄断部分的监管，以及向少数租不起房的人发放租房券，等等。由于“小产权”房的产权真正得到了尊重和保护，房屋的供给会大幅度增加，房地产市场的综合价格会显著下降，行政部门不用为保障房的资金操心就能基本解决大多数人的住房问题，并且还避免了行政部门过度干预所带来的腐败以及受到惩罚的风险。

　　真正摆脱了“解决自己制造的问题”怪圈的行政部门，就可以腾出更多的资源和精力投入到更重要的公共物品的提供方面，做出真正有益于民众和社会的政绩来。(盛洪系天则经济研究所所长，山东大学教授、博士生导师)

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