预算法修正案草案今起三审 修订曾两度搁置

专家分析实施规范透明的预算制度将在三审中得到体现

“花了国家钱的部门单位都应公开预算”

跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组，备受关注的预算法修正案草案，将在今日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。

作为遏制政府乱花钱的第一道防线，预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年，预算法就已启动修订。最近10年，立法、修法进入“快车道”，但相较同期启动修订的其他法律，预算法修订颇为波折，一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置，数次延期。十八届三中全会《决定》共8处提及预算，包括“实施全面规范、公开透明的预算制度”、“加强人大预算决算审查监督”等。参与预算法修订讨论的专家学者表示，这些内容将会在三审稿中得到体现。

预算法修订过程

1994年3月 现行预算法审议通过。

2004年 全国人大成立预算法修订领导小组和起草小组，起草小组成员单位包括财政部、国家发改委、审计署等。由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。

2009年2月 全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了预算法修订领导小组。

2011年11月 国务院常务会议讨论通过了预算法修正案(草案)，并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月31日 十一届全国人大常委会初次审议预算法修正案草案，这次审议没有对外公开。

2012年6月 十一届全国人大常委会二次审议预算法修正案草案，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

2013年8月 原定三审的预算法修正案草案“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。

《决定》摘录

●改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。

焦点 1

公开透明

“公开的程序内容立法都要明确”

二审稿提出，“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”。

但学界普遍认为，上述规定仍模糊、概括。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“及时向社会公开”中的“及时”，具体指多久？公开的内容是到“类”、“款”、“项”、“目”的哪一个级别？

此外，目前的预算公开，如上周五公开今年预算的90多个中央部门，公开的方式都是按功能分类，如教育、医疗卫生等。但公众更期待根据支出的实际用途划分，如人员工资、奖金、差旅等，呈现预算“怎么花的”。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，《决定》提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度”，具体到立法，就是细化“全口径公开”，“公开的时间、程序、内容，立法都要明确。全口径公开首先是全方位，不仅仅是政府部门，凡是花了国家钱的部门和单位，从中央到地方，都应公开‘四本账’：政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。此外，比如公民向某个单位提出公开某些方面的预决算，单位如何回应？该公开哪些账目？也需明确”。他说。

《决定》摘录

●加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。

焦点 2

人大监督

“人大预算审查不应走过场”

此前两审中，如何设置人大的预算审查监督权，是最大的争议焦点之一。二审稿中，“授权立法”条款，即授权国务院和国务院财政部门的条款达10多条。

复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森提出，“授权立法”条款削弱了人大对政府财政的审批监督功能，“把原来应该是人大‘批准’的，改成人大‘审议’了，把该是人大‘审议’的改成由人大‘提出意见’，但具体办法由国务院及其有关部门制定”。

王雍君认为，“授权立法”条款达10多条，但草案中没有任何“非经授权不得开支公款”之类的规定，“《宪法》确立了预算授权原则，规定行政部门按年度向人大呈报预算、决算并由人大审查和批准，‘授权立法’条款不符合法定授权原则”。

被誉为“中国申请预算公开第一人”的公共预算观察志愿者吴君亮注意到，从去年开始，一些区级政府、市级政府在人大预算监督方面做了有益尝试。“比如广州天河区，就规定区人大的财经工委负责预算草案初步审查。区财政局要先向区人大常委会主任会议汇报预算编制，而不是区政府常务会议。区财政局还要根据人大常委会主任会议的意见修改预算草案。”吴君亮说。

他认为，此举理顺了政府和人大在预算编制监督中的职责，“天河区人大财经委主任林志云今年初讲，过去各部门预算编制完后，先送党委和政府常委会，常委会都过了，人大还能提出多少不同意见？也就是说，送人大初审有时就成了过场。但现在，一些部门领导为了预算资金，开始主动联系人大”。

他表示，《决定》提出“加强人大预算决算审查监督”，天河区的做法值得借鉴，“审批和监督预算，是立法机构、也就是人大的职责，但有些人认为，财政局和市长、市委书记负责预算，人大只是摆设，走个过场。所以为了争取预算资金，都往财政局跑，往市长和书记那里跑，并不把人大放在眼里”。

有专家表示，人大预算审查不应走过场。但刘尚希认为，一些地方人大的预算监督力量单薄，“有的地方人大还没有预算工委，有的地区人大财经委也只有几个人。强化人大对预算的监督审查，怎样充实人大的预算监督能力是下一步的重点”。

《决定》摘录

●建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

焦点 3

地方债

“地方举债适度放开原则明朗”

对于地方政府债务，一、二审稿做了相反安排。一审稿规定，“对地方政府债务实行限额管理”，“国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。

二审稿删除了上述条款，恢复了现行预算法的规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。地方政府该不该有发债权？有人认为，一旦放开会影响国家财政安全，但也有人主张，现实中一些地方政府“暗箱”发债，“堵”不如“疏”。

刘尚希表示，《决定》提出，“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，“允许地方政府通过发债拓宽城建融资渠道”，因此适度放开的原则已经很明朗了。

今年全国两会期间，央行副行长潘功胜、财政部副部长朱光耀也曾公开表示，应修改现行预算法以及二审稿对地方政府发债的规定，今后会逐步取消中央代发地方债，而由地方政府自行发债。

■ 背景

国家的钱袋子该如何看管？

自预算法2004年修订以来，围绕国库该是“经理制”还是“代理制”，央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。

中央财经大学财经研究院院长王雍君称，“经理制”就是各级政府都在央行开设惟一的“财政存折”，也就是在央行设置国库单一账户。“代理制”就是央行国库受财政部门领导、对财政部门负责，财政部门可以不经过人大批准和央行国库授权，自行在国库体系之外开设财政专户，处置、存放公款。

现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予了各级财政部门两项权力：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。

由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能，遭到了不少学者的反对。二审后，王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会，并向全国人大常委会提交了10多条修改建议，其中一条就是“保留央行的国库经理地位”。

王雍君表示，选择“经理制”还是“代理制”，是国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中，财政部门相当于政府的会计，央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能，有利于监督财政支出行为。

但财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，“道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高”。