《烟草行业全面预算管理办法》已下发

　　近日，《烟草行业全面预算管理办法》( 以下简称《办法》)由国家烟草专卖局、中国烟草总公司下发。

　　《办法》遵循“四个结合”原则

　　统一领导和分级管理相结合的原则。统一领导是指行业所有企业(单位)都要在国家局(总公司)的统一领导下，围绕行业发展战略开展预算管理工作。分级管理是要进一步明确总公司、直属公司和基层单位的预算管理职责。

　　提高效率和讲求效益相结合的原则。这就要求各单位通过加强预算管理，不断降低行业所属企事业单位的成本费用，不断提高行业管理的效率和效益，体现了科学发展观的基本要求和“严格规范、富有效率、充满活力”的总体工作要求。

　　量力而行和突出重点相结合的原则。量力而行是指各单位编制预算时要量入为出，特别是资本性支出预算的编制要充分考虑本单位的承受能力。突出重点是指工业企业要重点加强成本费用管理，商业企业要重点加强费用控制，同时都要对资本性支出和对外捐赠等事项进行重点管理。

　　全员参与和全程控制相结合的原则。全员参与是指各单位的全体员工都要直接或间接地参与预算管理过程，最大限度地降低各单位管理层与员工之间由于信息不对称可能带来的负面影响，从而有利于做出改善管理的决策。全程控制是指预算管理不能仅仅停留在预算指标的下达、预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算的评价与考核，真正发挥预算管理的权威性和对生产经营活动的指导作用。即事前、事中、事后的全过程控制。

　　预算编制的内容与依据

　　《办法》第三章明确了全面预算管理的“三全”原则，要按照会计核算科目确定预算编制的内容。生产经营企业要按照全面覆盖、全过程的要求，全面编制企业的生产经营业务预算;无生产经营职能的单位要按照有关要求编制预算。要科学制定预算编制的依据，既要尊重历史，又要提高水平。

　　预算编制内容包括业务预算、资本预算、财务预算。在此基础上，对重要项目还要编制专项预算。

　　预算单位应当主要以业务循环为基础分解确定预算项目，可在各业务循环下再划分二级作业或者三级作业以确定预算项目。作业划分的粗细程度以满足全面预算管理需求为标准。工业企业的重点是“四大中心”(市场营销中心、技术研发中心、物资采购中心、生产制造中心)的业务预算编制;商业企业的重点是两烟预算(烟叶、卷烟)、专卖管理预算的编制;未承担经营职能的直属公司，其预算编制内容侧重本级管理费用、资本性支出、捐赠预算等。

　　资本预算重点是资本性支出预算，主要包括：固定资产投资项目预算、信息化投资项目预算、多元化投资项目预算、境外投资项目预算、利用外资项目、其他投资项目预算等。

　　财务预算中，现金预算主要包括因经营活动、筹资活动和投资活动而预计发生的现金流量及存量变动预算。损益及利润分配预算，损益预算主要包括预计收入、成本、费用及经营成果预算;利润分配预算主要包括对所有者(或股东)的分配预算。资产负债预算主要包括预计资产、负债及所有者权益预算。

　　根据管理需要，各预算单位还要编制专项预算。主要包括：人力成本预算、企业宣传及促销费用预算、研发费用预算、信息系统运行维护费用预算、打假经费预算、烟叶生产投入预算、安全环保预算和捐赠预算等。

　　预算编制的关键是编制依据是否充分、合理。在第三章中，对编制依据，明确为以下五类但不限于这五类依据：

　　国家政策、行业规定。凡涉及行业、企业要缴纳的国有资本收益和投资收益预算，企事业单位要缴纳的各种税费预算，要严格按照国家有关政策和行业规定进行编制。

　　会计决算、会计核算的信息。各单位在编制预算时，应当参考会计决算的相关信息，并与当期会计核算体系做好衔接，使预算、核算、决算能够在一定的层次上相互验证。

　　定额与标准。要求各预算单位在尊重历史、结合实际方面，建立健全定额标准体系，使预算编制依据充分、合理，能够促进企业管理上水平。

　　计划管理要求。针对烟草行业的管理实际和行业特点，对凡涉及计划管理的预算项目，要求在预算年度计划下达前编制预算的，可依据上年计划进行编制，待预算调整时再进行调整。

　　资金需求。对资本性支出预算的编制，特别提出要按照年度资金需求进行编制，其资金需求是经投资委员会批准投资项目的年度资金需求，而不是项目的全部投资。

　　对于预算上报内容和要求，工作重点不同，年度之间上报的内容可能会不同。国家局(总公司)根据行业管理需要，确定直属公司年度预算上报的具体内容和要求;直属公司之间，因工作性质、管理职责的不同，其上报的内容也会产生差异;直属公司根据管理需要，全权决定基层单位的上报内容。

　　预算编制方法

　　《办法》明确行业预算要按照“自下而上”的方法进行编制，但是必须根据总公司确定的年度预算编制指导意见进行;明确行业预算“两上三下”的管理程序。

　　确定“自下而上、分级编制、逐级汇总”的基本方式，主要是为了提高各直属公司、基层单位的主动性，体现出授权管理、人本管理的理念，可以大大提升全员参与预算管理的积极性。

　　基本方式确定后，各预算单位编制预算时必须根据总公司确定的年度预算编制指导意见进行，将总公司的预算目标“自上而下”下达，以充分发挥全员参与预算的主观能动性，尽可能提高预算编制效率。各预算单位作为预算编制的具体行为者应“自下而上”落实指导意见。总公司还可以根据各直属公司编制的预算进行平衡、审核。这样能够有效保证行业战略目标的实现。按照统一、明确的“游戏规则”分解目标，体现了公平、公正的原则，可以有效避免挫伤“先进”、保护“后进”，可以大幅度提升全员参与的积极性，既充分考虑各直属公司、基层单位的实际情况，又兼顾了全局利益，可以避免在预算编制过程中的讨价还价，宽打窄用，提高预算编制的效率。

　　全面预算管理强调“全面、全员、全过程” 本刊资料

　　“两上三下”的管理程序是指总公司下达年度预算编制指导意见、直属公司上报年度预算草案、总公司反馈初审意见、直属公司上报年度预算方案、总公司正式批复，这一系列的管理活动至少要经过编报流程“两上三下”的管理程序。具体为：

　　一下：总公司下达年度预算编制指导意见;

　　一上：直属公司上报年度预算草案;

　　二下：总公司反馈初审意见;

　　二上：直属公司上报年度预算方案;

　　三下：总公司正式批复。

　　《办法》中罗列了五种预算编制方法供选择，即固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算，在《办法》的附件1中，分别对这五种方法进行了阐释。各预算单位应该在认真分析预算项目的特点的基础上，慎重选择预算编制方法。需要注意的是预算年度期间须与会计年度期间保持一致。

　　预算执行与控制

　　《办法》明确要求各预算单位要严格执行预算，严禁无预算、超预算开支，体现了预算的硬约束机制和刚性要求。明确提出要建立预算分析制度，推行标准成本、目标成本、责任成本等先进的管理方法，不断加强自我控制;突出厉行节约的控制重点。

　　《办法》的第六章二十八条明确要求总公司、直属公司、基层单位应当将批准后的预算逐级分解，层层落实，归口管理，严格执行。

　　这里所说的“归口管理”，实际上就是明确管理边界的问题，即按有权机构赋予的权利和应承担的责任、各司其职，按特定的管理渠道实施管理。该管的一定要按责任划分管好，不要缺位;不该管的不要乱插手、乱干预，不要错位;超出责任权限范围的，不能乱审批，不要越位。

　　《办法》明确提出烟草行业各级预算单位要建立健全预算分析制度，通过预算分析会的形式进行信息交流和信息公开。预算分析的目的在于分析预算执行偏离预算的真正原因，评估预算执行的效率和效果，为未来执行提供改善建议并为预算调整提供相关信息。

　　预算分析的重点是异常情况或偏差较大的项目，要重点关注企业各作业环节资源占用、资源耗用与产生效用的配比性，要着眼为企业提供管理信息。预算分析主体是各预算执行单位与部门，各单位与部门负责人为本单位或部门预算分析的责任人。企业总体预算分析的执行机构为预算管理办公室。预算分析可从企业层面、具体作业流程层面、预算执行单位层面等多个层次进行。预算分析可采用的方法为比较分析、比率分析、因素分析、敏感性分析等方法，在附件1中，对这几种方法进行了简单解释。预算分析周期由各预算单位根据管理需要确定，各预算单位每季度要进行一次预算分析，如有必要，也可按月进行预算分析，具体预算项目的分析周期由预算单位根据其特点和企业不同时期的工作重点确定。预算分析可以以书面报告的形式，也可以定期或不定期召开预算执行分析会，预算执行分析会由预算管理委员会负责组织。应当以书面形式进行年度预算分析。

　　各级预算单位要逐步推行标准成本、目标成本、责任成本等管理方法，从而建立健全预算控制制度。在《办法》中，体现了预算控制实行上级控制与责任主体自我控制相结合的方式，并以自我控制为主。

　　上级控制主要通过业务审批与资金审批进行事前控制，总公司对直属公司、基层单位预算执行情况的控制，控制方式包括预算审核、批准、调整，以及重要事项审批等;预算单位自我控制主要通过预算执行与预算分析进行事中与事后控制，控制方式包括作业控制、流程控制、预警控制等。预算单位对内部各部门预算执行情况的控制方式主要包括过程控制、实时控制、定额控制、预警控制等。

　　在预警机制方面，《办法》中要求全面预算管理与会计核算系统相结合，是指当所核算的经济业务或事项属非预算项目或金额超预算时发出预警信息。

　　《办法》中要求全面预算管理与资金管理系统相结合，是指当资金支出不符合预算资金用途或超过预算金额时发出预警信息;当资金支出达到预算一定比例时发出预警信息，各预算单位根据管理需要选择预警指标，合理确定预警范围。

　　《办法》中要求全面预算管理与招投标管理相结合，是指当所招标或拟签订合同的经济业务未纳入预算范围时发出预警。

　　预警信息应当向相关责任部门报告，相关责任部门应当做出处理。

　　在《办法》中第六章第三十三条明确提出厉行节约的要求，即各级预算单位要重点控制宣传及促销费用、招待费用、出国经费及车辆运行费用等预算。

　　预算调整

　　《办法》明确了预算调整的内容、原则、情形及程序等，即预算调整要严格履行程序，资本性支出和对外捐赠预算原则上一年调整一次，生产经营预算根据生产销售计划的变动作相应调整，由于客观因素造成预算需要调整的要严格履行程序。

　　《办法》第七章第三十四条规定，预算调整包括常规预算调整和特别预算调整。常规预算调整是指在年度中期进行的调整。特别预算调整是指在预算执行过程中，因政策、市场等经营管理环境发生重大变化(比如国家税收政策发生重大变化)、发生突发事件或不可抗力事件(比如战争、地震等事件)、其他因特殊情况需要调整的事项等出现其中一种或几种时所进行的调整。

　　调整程序参照年度预算编制、审核、批准、下达的基本程序执行，即“两下三上”的程序进行。

　　在《办法》的第七章三十七条，特别规定了涉及应急预案事项等的支出，比如涉及维稳、安全保障等方面的紧急需要，可以先支出，但事后应及时办理预算调整手续。

　　预算监督

　　《办法》明确了预算监督的内容，要求进一步加强审计监督和民主监督。预算监督的主要内容包括预算报告、预算评价、预算审计、民主监督等。

　　在《办法》的第八章第四十条，明确要求总公司、直属公司、基层单位要编制并发布中期和年度预算执行报告。这条要求是必须完成的一项工作。

　　《办法》明确提出要进行预算评价，预算评价要合理使用当期会计核算的相关信息，侧重考察预算执行质量。预算评价结果可以作为奖惩依据之一。

　　预算管理委员会或董事会等相关决策机构应当定期组织预算审计，纠正预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护预算管理的严肃性。预算审计可以全面审计，或者抽样审计。在特殊情况下，企业也可组织不定期的专项审计。审计工作结束后，企业内部审计机构应当形成审计报告，直接提交预算委员会、董事会或者经理办公会，作为预算调整、改进内部经营管理和财务考核的一项重要参考。

　　在《办法》的第四十二条明确提出预算执行情况要定期向职代会报告，接受群众监督。定期的概念可以是年度，也可以是半年或季度，企业可以根据管理需要确定，但至少年度预算执行情况要向职代会报告。