土地改革要切实打通城市和农村的联系才能推进农村现代化

　　春节期间，一篇《博士返乡日记》引发各界关于农村现状的讨论，李克强总理在今年政府工作报告中提出，坚持把解决好“三农”问题放在全部工作的重中之重。

　　农村“空心化”到底是什么？下一步土地改革应该怎么走？“城中村”、“小产权房”现象怎样解决？

　　访谈嘉宾：

　　宋洪远农业部农村经济研究中心主任

　　刘守英国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英（左），农业部农村经济研究中心主任宋洪远（中）作客新华网，解析如何盘活农村“沉睡的资本”。图为访谈现场。新华网郭研摄

　　《博士返乡日记》反映原来城镇化道路存在问题

　　主持人：今年春节，有一篇题为《一个博士生的返乡日记：迷惘的乡村》引起社会各界关于农村现状的讨论，有人用经济和文化的“空心化”来形容现在的农村，二位认为“空心化”这个词准确吗？

　　宋洪远：进入新世纪，城镇化速度加快，农村出现了一些新的现象，用三句话来表述：一是人口老龄化；二是村庄空心化；三是经营尖锐化。特别在人口问题上，农村为年轻人提供就业机会少，青壮年外出就业，农村里老龄化伴随着“空心化”。今年春节回乡我发现，很多户过春节才回来，平时只有一个老头在这儿帮助别人看家。

　　刘守英：这篇文章反映出来原来的城市化这条路存在很大问题。将城市和乡村隔离开，整个土地、规划、财政、融资制度都向城市倾斜，造成两个区域的空间发展不平衡，又没有一套把城市和农村打通的制度，必然把人向城市引导。“农一代”进城务工是为了解决收入问题，但是80、90后这代人在乡镇和县城买房，回乡也是在县城居住，就使村庄更加破败。

　　主持人：那应该怎样推进农村发展？

　　宋洪远：新型城镇化的核心是人的城镇化，我们过去在推进城镇化过程中对城市关注过多，现在是要通过城市的发展，吸收农业转移人口，来搞农业转移人口的市民化，通过村镇城镇化来推进农民就地城镇化。但现在全国大概有2.7亿进城务工人员，只有37%的人留在本地就业。

　　我认为解决农村空心化要有新的思路，大城市搞城镇化存在成本高、城乡文化融合程度不够，一些大村、强村就地搞城镇化，强化基础设施建设，村镇村企加强互动，将产业与城市发展融合起来。走一条农民作主体，由市场主导的城镇化之路。

　　刘守英：土地制度在这里起到非常关键的作用，这一轮土地制度改革就是要打通城市和农村，建立城乡统一的建设用地市场，解决整个城市和城市扩展区的问题，一是城乡结合部地区的集体经营性用地和宅基地改革不能再继续走原来征地卖地的城市化模式。另一个是农民的宅基地和集体经营性建设用地改革要让进城流动人口和进城务工人员能够有一个体面的栖身之所。

　　主持人：我们在推进城镇化的时候应该注意什么问题呢？

　　宋洪远：无论什么路径，一不能只要土地城镇化，要地不要人；二不能不让外来人口享受城市福利，要钱不要命；三不能工业化忘了农业现代化，城镇化忘了乡村现代化。这样农村才是看得见山、望得见水，记得住乡愁的地方。

　　刘守英：整个城镇化的过程是一个渐进的过程。英国工业化革命早期，知识分子和文学家写到的农村景象比这还要悲惨。我们要在政策和制度改革上做到制度安排不集约化，不要使这个景象变得更加糟糕。

　　盘活“沉睡的资本”要深化土地制度和集体产权制度改革

　　主持人：十八届三中全会以来，有关新土改的政策逐渐颁布，试点工作也拉开帷幕。有人说新土改是现状倒逼政策的结果,事实情况是这样么？

　　宋洪远：它是实践倒逼的结果，也有实践发展的要求。2005年的一号文件就要探索集体非农业用地进入市场的推进办法。广东还出台了集体建设用地使用权流转的管理条例。

　　刘守英：现实问题可能更加紧迫，现在两亿多人进城，农村的人地关系发生非常重大变化，征地、集体建设用地等土地制度和原有快速城镇化的制度难再适应现状。

　　主持人：那具体应该怎么改呢？

　　刘守英：十八届三中全会就围绕人地关系调整后农村土地制度怎么改、城镇化进程加快后国有土地和集体土地权力怎么平等进行改革。

　　宋洪远：这次改革既关注农业用地又关注建设用地。比如承包地主要是农业用地，征地主要是建设用地，还有用于建设，但却和城市建设用地管理不一样宅基地，以及集体建设用地等方面内容。

　　主持人：那么逐条分析，征地制度怎么改？农民的土地被征收后，政策对他们会不会有倾斜呢？

　　刘守英：未来征地制度改革的基本出发点就是让被征地农民分享一部分土地征收的好处，原来我们按征地用途对农民进行补偿，总体来看偏低，现在应该考虑到被征地区的区位用途，按不同地区土地的区位、价值定价；同时给被征地农民建设全方位社保体系，保证农民基本社会安全网建设；还要给农民一部分留用地让他们可以长期分享收益。

　　主持人：集体经营性建设用地怎么入市呢？

　　宋洪远：一号文件“允许集体经营性建设用地直接入市”是指农村建设用地中的经营性建设用地入市。入市途径根据文件出让、租赁、入股后要与国有土地同等入市、同权、同价，国有土地招拍挂卖三百块钱一亩，集体经营性建设用地价格也应一样。

　　刘守英：现行土地管理法规定农民集体土地不可以出租用于非农建设，集体建设用地也不可以抵押。原先国有建设用地评估后就可以去银行抵押获得贷款，利于投资。改革后集体经营性建设用地也可以抵押，实现集体经营性建设用地的资本化。

　　主持人：为什么要对宅基地进行改革呢？

　　宋洪远：宅基地是集体非经营性建设用地，不能完全套用经营性建设用地直接入市的办法来做。我们明确赋予农民住房财产权抵押、担保、流转的权能，但是地不行，就必须得解决地的问题。农民要盖房，但村里必须有建设用地指标才能申请宅基地，所以有的地区就出现在耕地上盖房的情况。此外由于宅基地是无偿获得的，所以只要符合条件大家都去要，这就使得它的需求越来越旺盛，远远大于现有宅基地供应量；现在依法赋予农户宅基地拥有物权，但是没有抵押担保权，无法与房子的抵押担保权配套，所以改革最有突破性的就是让宅基地可以流转、交易。

　　刘守英：十八届三中全会在设计宅基地制度改革中这样表述：一是要承认它是拥有物权；二是要改革宅基地无偿分配的使用制度；三是如何兑现它的财产权。宅基地改革是“三块地”中最难的部分。因为物权法承认宅基地的财产权，只要是集体经济组织成员就可以无偿获得一份宅基地；承包地、宅基地和宅基地上筑的房子是农民的两个命根子。因此整个宅基地制度对政治稳定有很强含义。此外宅基地制度还和18亿亩红线的耕地保护制度直接相关。所以宅基地改革面临最大的难度就是要综合考虑实现它的财产权，还有它的国家目标——耕地保护和社会稳定。

　　主持人：城市中的“城中村”要怎么改？宅基地改革中还要注意哪些问题？

　　刘守英：宅基地重点改革地区在沿海和城乡结合部，因为在这些地方，宅基地事实上已经在转让、出租、盖房子，给外地人居住了。原来每一个集体经济组织成员都可以福利分配宅基地，但是重点改革地区城市化过程推进后已没有地，所以兑现拥有物权的核心就是用财产权交换福利分配权，不再给他们福利分配宅基地，但一定要兑现宅基地可出租、出让、转让、抵押的财产权实现形式。

　　同时在传统农区试点整个宅基地使用制度的改革，按集体经济组织成员无偿分配宅基地，但必须在用途上施行更严格的管制，坚持不能再占耕地，农民进城后允许他们继续以农民身份进行宅基地交易和转让，但仅限于集体范围的成员。

　　还有要对宅基地和农房分别赋权。房屋是私权，抵押在法律上不会有什么风险，但是宅基地的使用权由集体分配，如果它的使用权跟集体所有权的分割没有解决，用它来做抵押是有法律风险的。

　　主持人：那“小产权房”会不会见到自己“法律上的春天”？

　　刘守英：“小产权房”的问题核心是集体建设用地和国有建设用地权利不能平等。现在“小产权房”包括农村集体和农民用在建设用地上盖的自住房、在集体建设用地（包括宅基地）上盖的卖给城里人的房以及直接在耕地上盖的房。这在法律、政策上是截然不同的三种类型。未来要根据不同历史时期和在不同土地上盖房情况，以及这些房子的权属实现方式分类处理，对小产权问题必须有一个了断。

　　主持人：农村土地承包经营权怎样流转？

　　宋洪远：土地承包经营权可以流转不是最近两年的政策，这次是在承包经营权赋权上多了抵押和担保两个权能。此外这次土改还强调确权，因为土地要流转首先得明确产权，权力是谁的谁才有资格处置他的资产。确权登记管理过程中的核心就是要在理论上解决土地所有权、承包权、经营权三权分离，实际上解决三权分置的问题。

　　刘守英：原来给农民颁发过土地承包经营权证书，但经过农业税和农业补贴政策的调整，农民手上到底有多少地我们并不清楚。国家人口在不断流动，财产也在不断变化，社会将来会为财产的问题不断产生纠纷，所以确权能提供一个基础。土地本身使用、收益、流转权益未来会不断变更，如果没有制度基础，农民的权利实际上是很难得到保障。

　　主持人：有人说此次土改盘活了农村“沉睡的资本”，两位同意这个观点么？

　　刘守英：资本必须是可交易的，从现在的角度来讲，土地确实是睡着的。但不容忽视的是，通过确权来保障原有权利人的基本权利，是实现未来“几块地”可交易、可转让、可资本化的基础。如果只单纯讲流动、交易、资本化，可能最后就不知道流到谁手上去了，那最终伤害的就是农民。

　　宋洪远：只有交易流转了才是资产。盘活农村“沉睡的资本”重点是要深化农村土地制度改革，同时农村集体产权制度改革也要深化。我们农村资产除掉土地之外还有资金、村庄的一些积累，还有资源。要把我们说的资金、资源、资产都盘活起来，这个资本才能全部盘活。

　　33个土改试点地区怎么改？

　　主持人：近期全国人大常委会审议相关决定草案，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。新土地改革方案将在全国范围内拉开帷幕，那么在试点中有哪些需要突破，而哪些是不能突破的底线？

　　宋洪远：首先，十八届四中全会明确提到要实现改革和立法的衔接。重大改革要决策有据，但是立法也要适应改革和社会发展的需要。这次为了推进试点，就采取了重大改革于法有据的要求，让人大赋权在全国选了33个试点地区授权确定对“四块地”，特别是农用地、集体经营性建设用地、宅基地进行试点。

　　刘守英：不能突破集体所有制，不能伤害农民权益和不突破耕地红线是三个底线，框定整个土地制度改革的根本路径。

　　第一是坚持集体所有制，试点地区要坚持集体所有制里的一些合理内核，承包经营权改革、宅基地改革、征地制度改革和集体征地制度改革实际上都是对现代集体所有制的完善。坚持集体所有制的底线是说整个土地制度的改革不是搞私有化，不搞私有化不等于不改革。

　　第二是农民权益，土地制度改来改去不能最后改到政府手上，不能觊觎属于农民的利益。所以第二条底线使农民对土地的权利更完整，从土地中获得更大利益。

　　第三是耕地红线。中国耕地红线的设置是符合国际规范的。任何一个国家城市化高速发展，尤其是发展到中后期阶段，都会对特殊土地进行保护，也就是用途管制和耕地保护。它是一个生态的概念，一个安全的概念。耕地安全是保证前两条权利底线的前提。

　　主持人：这次改革试点经过全国人大常委会授权才得以开展下去。改革试点面临很多与现行法律冲突的问题，在试点地区停止现行法规，是不是也是一种创新呢？

　　宋洪远：试点为什么要经过授权？授权就是因为它突破了法律，突破了哪些法律呢？大概的理一理主要是两个法，一个是土地管理法，再有就是城市房地产管理法。法律是全国人大去立法的，没有授权就没有办法试点。

　　刘守英：现在强调依法治国，如果是没有法律授权的试验，地方政府也不敢去做。

　　经过地方土地制度改革多年试点来看，上位法如果不改，下面的试点也很难推进。因为牵扯到土地管理法、物权法这些基本的法律制度安排上的上位法的问题。所以这次全国人大常委会授权对有几项土地的法律在试点地区先停止，进行试点，就是为了推进地方按照法律的规范更好地改革。