2016年中国医药改革政策梳理、医药行业投资前景预测

　　为了解决我国药品领域监管不够合理、供给侧结构性矛盾等诸多问题，从2013 年起，我国国务院及国家食品药品监督管理局已经启动了一系列改革。三年间，相关部门共公布了14 条政策，改革也按照“启动——试点——推广”的顺序逐步推进，目前步入了真正的深水区。我们判断，2016 年将成为几年以来持续的改革政策开始见效的关键时期，不仅对民生用药质量的提高有显著影响，更对医药企业的生存和发展、药品行业未来发展格局带来重大变革。

　　一、启用新GMP 标准，对药企硬件设施要求显著提高

　　1、新GMP 标准进一步提高了药企生产设施的门槛

　　目前我国药品注册和生产环节最重要的监管手段是GMP 认证制度。它的全称是《药品生产质量管理规范》（Good Manufacture Practice），对药品生产的各个环节，从原料采购、药品生产、质量检验以及药品销售等过程均有监管，是国际通用的药品生产质量管理标准。1988 年以来我国卫生部开始推行GMP 规范认证，1998 年进行了第一次升级，把对药品企业的GMP 认证标准适度进行了提高。1998 年GMP 修订版认证于2004 年6 月底结束，共有3101 家企业通过认证，但2011 年为止，按1998 年修订药品GMP 认证企业共有 19107条记录，这一阶段GMP 认证的获得率已经较高。

　　为此，为进一步促进我国药品产业健康发展，2011 年食药监总局又一次研究修订GMP标准，更加向世界卫生组织、欧盟等国际先进标准迈进，对药品生产的要求进行较大幅度的提升。按照食药监总局《关于贯彻实施<药品生产质量管理规范>的通知》规定，我国的全部药品将分两批分别进行新GMP 认证：第一批无菌药品生产企业应于2013 年12 月31 日前达到新修订药品GMP 要求，第二批其他全部药品生产企业应于2015 年12 月31 日达到新修订药品GMP 要求。

GMP 标准修订前后企业数量

启动新GMP 以来的认证情况

　　2、新GMP 标准的推广会导致大量中小药企被迫退出

　　新GMP 给企业预留的四年时间窗口已结束，预计后续将有约30%的药企被迫退出。从历史数据看，如图10 所示，我国第一次实施1998 年版GMP 认证后，25%的药企直接退出了市场。新GMP 实施后，第一批无菌药品生产企业数量也出现了显著下滑。根据2013 年底的数据，我国无菌药品生产企业共计1319 家，而提出了新GMP 认证申请的只有870 家，占比66%，最终通过检查的只有796 家，占比60.3%。而对于更大规模的其他全部药品生产企业，食药监总局在制度颁发时预留了四年时间窗口，制度在2011 年颁发，但2015 年12 月31 日才是检验的最终期限。

　　事实上，据测算，新GMP 提出的生产线改造费用较高，改造一条生产线的平均支出约为500 万。按照10%平均净利率算，对于产值在5000 万及以下的药企来说，改造一条生产线的费用就超过了企业一年的盈利，而从食药监局曾公布的数据可以估算中小药企平均拥有生产线数为3 条。因此，大量中小药企在面临“是花费三年净利润改造工厂以达新标，还是关门停产”的时候会选择后者。事实上，很多中小药企在过去几年所做的事情是增加生产、补充库存，这样在2015 年底大限来临之后，仍能有部分库存可用于销售。因此，从进入2016 年开始，大量不满足新GMP 标准的中小药企开始进入停产去库存阶段，一旦这个过程结束，企业将面临关停或出售的局面。

　　二、针对新药开启史上最严临床数据核查，影响企业未来现金流预期

　　针对新药品种，食药监总局开启了一轮史上最严格的临床数据核查。2015 年8 月国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》，着重强调了要提高我国药品审批标准。和《意见》大约同时期，国家食药监总局发布了《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》。《公告》强调，为从源头上保障药品安全、有效，国家食品药品监督管理总局决定，对已申报生产或进口的待审药品注册申请开展药物临床试验数据核查，以着力解决我国一部分“新药”临床质量不高、数据部分造假、注册申请积压等一系列问题。

　　“史上最严”核查导致大量排队注册申请撤回，直接影响企业的未来现金流预期。此轮核查的严格程度超过了此前市场的预期。2015 年底，CFDA 公布了两轮抽查的审查结果，对于抽检的11 个企业的24 个药品注册申请，临床试验数据全部有问题，不予批准相关注册。抽查中的100%拒绝率吓退了整个行业，绝大多数企业陆续撤回了新药注册申请。《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》发布时，排队注册申请的共有1622 个药品品种，而根据CFDA 网站公告总结，截止目前1622 个品种中，除去193 个不需要临床试验的药品品种，共有1171 个品种撤回，占比高达81.9%。研发一个新药的投入成本非常高，根据新三年来新药研究成本的交易价格通常在3000 万元以上，一些医药专家的估算更高，认为中国研发一个新药平均成本在2 亿元左右。因此，市场对于一些研发接近尾声、申请获批等待生产的药企有着较为乐观的未来预期，如果申请被拒或主动撤回，都会对现金流预期带来较大负面影响，对于没有实质研发能力的企业无疑是巨大冲击。

开展临床试验后主动申请撤回的药品品种愈发增多

　　1、食药监总局今年开始大力推动仿制药一致性评价

　　一致性评价是一种发达国家都广为采用的仿制药行业发展标准，特别是美国公布了一份经生物等效性评价合格的已批准上市的药品名录，即《经治疗等同性评价批准的药品》，被业界称为橙皮书“Orange Book”，为临床使用生物等效的仿制药替代原研药提供了依据，是全球医药行业一致性评价的鼻祖。“橙皮书”列举了FDA 批准的药品，并指出所谓“等效性概念”应包括制剂等效性、同成分异含量制剂、治疗等效性、生物利用度、生物等效制剂等，其中治疗等效性决定了仿制药与原研药之间的是否一致。

　　整体上看，世界各国推广一致性评价都会显著淘汰不合格药品。20 世纪70 年代美国进行了生物等效性评价，淘汰了约6000 种不合格药品。1975 年，英国重新审查评价了1968年药品法出台之前上市的3 万多种药品。1998 年日本启动了“药品品质再评价工程”，目前仍在持续进行中，至今该工程共完成了730 多个品种、7000 多个产品的质量一致性和有效性再评价，400 多个不达标的批准文号被注销，产品退出市场。

　　2、不断完善监管机构自身队伍建设

　　一直以来，我国食药监本身能力相对不足，技术审评人才严重缺乏。美国FDA 有审评人员5255 人，占FDA 总人数的45.6％，每年审批申请近3000 件。而我国国家药品审评中心共有120 人，其中专业审评员87 人，每年平均受理6000 个审评申请，平均每人每年要完成近80 个项目的审评，实际上根本无法完成，造成大量申请积压。2014 年我国待审任务积压为18597 件，比2013 年待审任务总量增加了4362 个，上涨了1/3。我国新药临床试验申请和上市申请的法定时限分别为90 天和150 天，仿制药申请的法定时限为160 天，而实际新药临床试验申请和上市申请的等待时间分别为8.1 个月和1 年半，仿制药申请等待时间更是长达3 年。因此，加强食药监总局的人才建设、增加人员编制数量、提高激励水平等刻不容缓。

中美药品审评机构能力对比

中国食药监总局挤压申请情况严重

　　2016 年3 月19 日，在国务院发展研究中心主办的中国发展高层论坛上，国家食品药品监督管理总局药品化妆品注册管理司司长王立丰表示，CDFA 目前正在进行机构和人员调整的相关准备工作，特别是对国家药品审评中心，将从全球招募技术人员以增强监管机构审核能力。同时，各地方食药监局也有很多人才建设的积极探索。例如，湖南省食药监局将强化人才队伍建设作为2016 年“五大项目事实”之一，全面推进人才强局战略，在全省系统内分层分类大规模开展业务培训。

　　3、简政放权，提高监管效率

　　整体上看，监管机构本身的改革方向是“有收有放”，即对于前文提到的创新药临床数据核查、仿制药一致性评价等重磅政策由国家食药监总局全权负责，同时通过简政放权并把一些监管权限下放到省级单位，这样有助于发挥省级单位力量，整体提高监管效率。

2013 年以来国家涉及药品改革的政策梳理