2018年深圳建设用地供给方式及居住用地供给量、供给结构、供给方式分析

一、建设面积已接近规划目标上限，规划供地总规模呈递减趋势

1）建设用地面积在2015年已接近控制目标上限9.76亿平，17年调增控制目标

从已公开的土地变更调查数据来看，深圳15年全市建设用地面积已经达到97550公顷（9.755亿平），距离《深圳市土地利用总体规划（2006-2020年）》要求的2020年规划控制目标（9.76亿平），仅剩下50公顷（50万方）的净增建设用地指标，且部分地区建设用地总量已接近或超过2020年规划控制目标。按照原有规划，2016年至2020年的净增建设用地总量十分有限，这种背景下，17年5月，深圳规土委调整2020年规划控制目标，调整后，规划建设用地控制目标增加2800公顷至100400公顷，耕地保有量由4288公顷缩减至2688公顷。

短期来看，建设用地控制目标调增，有助于缓解净增建设用地严重不足的困境，但在总土地资源硬约束以及耕地严格保护的背景下，牺牲农用地增加建设用地规模的做法将越来越受到严格控制，长期来看，深圳建设用地规模受限的问题将一直存在。

政府对耕地和新增建设用地的用地态度

数据来源：公开资料整理

未调增控制目标之前，5个区超过原控制目标

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深圳耕地保有量目标逐步降低

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2）规划供地总规模呈现递减趋势，供地实施率仅为八成左右

从供应建设用地规模来看，深圳市在2006-2020年土地利用总体规划中提出“建设用地减量增长规划目标”，通过严格控制新增建设用地供应、大力推进城市更新改造、积极开展建设用地清退三种途径实现建设用地总规模增长速度的下降。

从2010到2016的年度建设用地供地规划来看，除2014年供地较2013年建设用地供地总量微增40公顷以外，其他年份供地总量呈逐年下降趋势，2010年规划供应建设用地2670公顷，2016年规划供应总量为1350公顷，仅占2010年的50.5%。此外，即使是供地规划也难以完全落实到最后的实际供应，2010-2016年，深圳建设用地平均供应实际实施率仅为规划八成左右，一是受限于土地资源紧缺，新增建设用地供应难以完全落实，另一方面，城市更新项目受市场因素主导，拆迁难、开发周期长等问题也将影响最后落实。

土地总体规划提出“建设用地减量增长”目标

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规划供地总量“减量增长”，且实施率较低

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二、建设用地供给方式：存量用地供地占七成，严控新增建设用地供应

1）严格控制新增建设用地供应，新增供地规模呈下降趋势

从供应方式来看，建设用地供应主要有新增建设用地和存量建设用地两种供地模式，其中新增建设用地主要是主要是通过农用地和未利用地转化供地，存量建设用地主要通过城市更新、土地整备等方式供地。除此之外，通过开展建设用地清退将不符合规划的现状建设用地复绿为非建设用地，地方各区可以置换流量建设用地指标。

建设用地供地的两种方式

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首先来看新增建设用地，近几年新增建设用地在总供应中的占比呈下降趋势。12年新增建设用地供地800公顷，占总供应的43%，随后四年逐步下滑，到16年供地仅为200公顷，占比15%，17年供地400公顷，占比虽然提升至30%，但供应绝对量水平仍处于低位。

近几年新增建设用地占总供地规模的比例总体呈下降趋势

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2）12年起建设用地供地以存量供地为主，目前存量供地已超7成

目前深圳土地开发强度已经超过50%，新增建设用地极为紧张。受限于土地资源紧缺的影响，近年供地计划逐步推动已有低效土地资源的二次开发，实现从“做大增量”到“盘活存量”的转变。

具体来看存量指标占比，2012年存量建设用地指标占总供应比重已超过五成（54%），实际供应占比则达到56%，实际供应的存量建设用地首次超过新增建设用地，建设用地供地逐步转变成以“盘活存量”为主。2016年存量建设用地计划供应更是达到总供应计划的85%（15-17年连续三年超过7成）。

进一步细分来看，城市更新作为存量建设用地供地的主要方式之一，在总供应的占比也呈现增加的趋势，至2017年，城市更新供地占存量建设用地供地的比例达到29%，占建设用地总供地比重已达到19%。

深圳建设用地供应主要以存量利用为主

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存量建设用地与城市更新供地占比呈上升趋势

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存量建设用地：存量建设用地供地的两种主要方式

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3）通过清退置换流量建设用地指标，实现土地空间结构的优化

建设用地清退是指将不符合规划、违法建设、存在生态安全隐患、低效粗放利用的现状建设用地现场拆除并复绿，恢复为非建设用地。土地资源的紧缺性使得建设用地清退成为优化土地资源格局、保障城市未来发展的重要手段。总体来看，深圳建设用地清退力度正在不断加大，并且成为各区强制性指标，清退成效直接决定各区下一年可用新增建设用地指标。

目前，全市已有5个区现状建设用地突破2020年的规划规模（罗湖区、福田区、南山区、龙岗区、龙华新区），其中有3个位于中心城区（罗湖区、福田区、南山区），对于这五个区，2016年农用地和未利用地的转用指标完全来源于建设用地挂钩清退产生的流量建设用地指标，不占用全市新增建设用地指标。

对于超过土地利用总规划指标的五个区2016年不分配新增建设用地指标

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通过建设用地清退可以置换流量建设用地，缓解新增建设用地匮乏的困境，但这里需要指出的是，清退置换本质上是“用地置换”，将不符合规划的现状建设用地复绿为非建设用地后，按一定比例置换为流量建设用地指标，整体来看，清退实现了城市空间结构的优化，为各区发展提供了流量建设用地指标，但从总规模变动来看，建设用地挂钩清退总体带来建设用地总规模的减量变动。

建设用地清退规模不断加大，总体促进建设用地总规模的减量变动

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三、居住用地供给量：规划供应递减，年度规划“完不成”五年规划

12-16年期间居住用地供地约占建设用地供地总规模的10%左右，尽管17年占比提升至16.10%，但总体占比依旧处于低位，深圳居住用地供应尤其紧张。

建设用地供应结构中民生设施服务占比最大，2017年居住用地占比约16.1%，居住用地供应尤其进展

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1）居住用地五年规划的供地规模呈减量趋势，且11-15年实施率仅为78%

从居住用地供应总量上来看，在深圳整体建设用地紧缺的环境下，居住用地五年规划供地规模呈减量趋势，2016-2020年住宅用地规划供地规模总量为800公顷，仅为2011-2015年的61%，其中，商品住房供地规模为566公顷，约为2011-2015年商品住房供应规模的61%，保障房和人才住房用地供地规模为234公顷，约为2011-2015年相应供应规模的57%。从年度数据来看，2017-2020年四年规划供地规模逐年降低。

由于实际供地规模数据缺失，较难看出趋势，但从供应实施率的角度来看，实际供应实施率整体偏低，11-15年居住用地供地整体实施率仅为78%，其中，商品住房供地实施率为65%，保障房供地实施率106%。

居住用地规划供应总规模呈递减趋势

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11-15 年居住用地供应实施率约为78%

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2）规划供应层面上，年度规划“完不成”五年规划

在规划供地层面上，居住用地每五年制定一次总体规划，之后在当年制定年度实施计划。从五年规划、年度规划的比较来看，在规划层面，相同年份年度规划供地规模总体上低于五年规划的供地规模，以5年为一个规划周期来看，出现了年度规划“完不成”五年规划的情况。

具体来看11年-17年的数据，有三年（12年、14年、15年）年度计划指标均低于五年规划指标，两年（11年、16年）年度计划指标与五年持平，仅一年（17年）计划指标超过五年计划。

进一步从计划实施率来看，与五年规划相比较，居住用地完成率为56%（2012年）、65%（2015年）、110%（2016年），从可以获得数据的年份看，五年规划的实施率较低，而与年度规划相比较，居住用地完成率为78%（2012年）、101%（2015年）、110%（2016年），年度规划的实施情况较好，最近两年的实施率超过100%。

居住用地供应计划与计划完成情况

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12年、14年、15年年度规划未完成五年规划

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具体来看商品住房和保障房的供地规划量，11年-17年，商品住房供地方面，有四年（12-15年）年度计划指标均低于五年规划指标，保障房供地方面，则有两年低于五年规划。

从计划实施率来看，与五年规划文件相比较，商品住房和保障房的计划供应完成率在11年-15年期间均低于100%，16年虽然均超额完成指标，但主要是由于计划供给绝对量较低。而与年度规划文件相比较，实施率有所提升，保障房均能保证100%完成计划，商品住房在11-13年完成率低于100%，14-16年则超额完成。

商品住房用地供应计划与计划完成情况

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保障房用地供应计划与计划完成情况

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四、居住用地供给结构：优先保障房和中小户型商品住房供地

进一步看居住用地的供地结构，商品住房供地仍占据主导地位，供地计划中商品住房占比约在70%左右，而从实际供地来看，2010年商品住房供地占比72%，2015年供地占比67%，2016年供地占比69%，处于绝对主导地位。

受“90/70”住房供应结构调整政策，新增商品住房用地主要用于建设中小户型普通商品住房。同时，2011-2015住房建设规划要求“住房用地供应总量中，90平方米以下中小套型普通商品住房和保障性住房用地总量不低于70%”，从实际执行比例来看，的实际供地比例处于绝对主导地位，2006-2010年占比达79%，2012-2014年占比均达70%，2015年占比达到77.76%。

规划居住用地供地中商品住房和保障房占比

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实际居住用地供地中商品住房和保障房占比

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五、居住用地供给方式：城市更新为主导，新供应用地指标十分有限

深圳建设用地土地供应模式已经完成“增量扩张”到“存量空间利用”为主的转变，而具体到居住用地供应，更加紧张的用地资源，叠加住房存量结构中 “城中村”违法遗留建筑的主导性，使得深圳居住用地供应越来越依靠城市更新改造盘活存量用地，11-15年居住用地实际供应中存量用地占比高达60%，而在16-20年的规划中存量用地占比进一步提升至76%。

与存量用地提升相对应的是，深圳新供应用地规模下滑明显，并且根据规划未来新供应居住用地剩余指标十分有限， 2016-2020年规划新供应居住用地合计90公顷（商品住房与保障房五年供应量合计），其中16年已实际新供应居住用地39.7公顷，2017-2020年仅剩50.3公顷（50.3万方）新供应居住用地指标。

深圳居住用地供应以“存量用地”为主导

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17-20年仅剩50.3公顷新供应居住用地指标

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1）商品住房供给方式中，城市更新占主导作用

从商品住宅供给结构来看，主要分为新供应、城市更新、征地返还三种方式，其中城市更新占据主导地位，根据深圳规划数据，2011-2020年期间，商品住宅供地中城市更新的占比提升明显，2011-2015年期间，城市更新占比约为60%左右，2016年开始突破70%，到2020年城市更新占商品住房的占比约76%。而从实际供地情况看，城市更新供地也处于主导地位，11-15年期间，城市更新供地占58%，16年城市更新供地占比69%，基本与规划数据持平。

商品住房用地规划中城市更新供地占主导

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商品住房实际供地中城市更新占比占主导

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2）保障房目前仍以新供应用地为主，但规划到2020年城市更新占比达67%

保障房供地则主要为新供应、城市更新、拆迁安置与产业园区配套宿舍供地三种方式。保障房供应目前虽然以新供应地为主，但受制于总土地资源紧张的硬约束，保障房规划供地中城市更新占比呈上升趋势，根据深圳规土委的规划数据，18年之后城市更新占比显著提升，到2020年城市更新规划占比67%，如果真正落实，保障房用地供给也将以城市更新供地为主。

新供应用地主要偏向保障房供应

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保障房供地方式占比

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六、17-20年规划建设商品住房30.6万套，筹建35.2万套保障房

根据《深圳市住房建设规划(2016-2020)》文件，2016-2020年期间规划居住用地供地仅800公顷，较2011-2015年期间供地计划减少510公顷。

而从计容建筑面积来看，2016-2020年间规划建设住房建面却由2011-2015年的略低于4236万方提高到4280万方（11-15年的4236万方建面包含规划筹集的0.5万套保障房）。在供地量显著减少的情况下，建筑面积仍保持微增主要依靠容积率的提高来实现（深圳在多次政府工作文件中要求提高住房开发建设的容积率，尤其是十三五土地规划中要求保障房建设原则上容积率不低于4）。

对应到套数来看，2016-2020年规划期内建设住房合计56万套（商品住房35万套+保障性住房和人才住房21万套），较11-15年内的53.5万套（商品住房30万套+保障性住房23.5万套）微增2.5万套。

此外值得一提的是，“十三五”期间深圳加大了利用存量筹集保障房的力度，筹集套数由11-15年规划的0.5万套增加到19万套。如果考虑这部分存量利用套数，16-20年深圳筹建住房套数合计75万套，较11-15年增加21万套。

2011-2020年深圳居住用地供应规模（公顷）

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2011-2020年深圳住房筹建套数及建面

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