建议2023年地方政府新增债务限额仍保持一定规模，助力突破经济“强政策、弱修复”困局 ——2023年地方政府新增债务限额预测及使用建议

　　今年以来，疫情反复等内外超预期冲击下，“三重压力”有所加大，地方债作为积极财政的重要发力点，新增债务限额维持高位且靠前发力，持续发挥稳增长、补短板、促投资的重要作用。2023年是落实二十大精神的开局之年，中央经济工作会议强调“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”，并指出“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具”，在经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大的背景下，地方债新增限额仍应保持较高水平，但考虑到当前基建项目仍然有限、地方政府债务率被动攀升等因素，新增限额不宜设定过高。建议2023年新增一般债务限额0.9万亿左右、新增专项债务限额3.8万亿左右，必要时可继续依法盘活结存专项债限额，用好用足地方债，力图实现“在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”的要求。

　　一、助力突破“强政策、弱修复”困局，地方债需继续合理扩容

　　当前地方政府债务风险整体可控，仍有一定举债空间。近年来，伴随“开前门”力度不断加大，地方政府债券规模持续扩容，特别是2020年以来，积极财政不断发力，地方政府新增债务限额持续保持较高水平。2022年，在下达3.65万亿新增专项限额的基础之上，国务院要求盘活2019年以来结存的5000多亿的专项债务限额，新增专项债发行规模大幅增加、创下历史新高，截至2022年11月末，我国地方政府显性债务规模已超35万亿，地方政府杠杆率也快速上升，近三年年均上升约2个百分点，预计今年年末将继续抬升2个百分点至29%。中央政府杠杆率明显低于地方，且增速较缓慢，预计今年年末将抬升1个百分点至21%。整体看，今年年末政府部门杠杆率将上升3个百分点至50%，但仍低于60%的国际警戒线及发达国家、发展中国家杠杆率水平，政府部门尤其是中央政府仍有一定举债空间。

　　助力突破“强政策、弱修复”困局，地方债作为积极财政的重要发力点，规模不宜大幅下降。今年，在疫情反复、俄乌冲突等内外多重超预期因素冲击下，宏观经济下行压力进一步加大。长达三年的疫情冲击对我国经济运行产生了深远影响，企业尤其是中小企业面临的困难加剧。与此同时，疫情防控政策开放后，新冠疫情对经济运行的负面影响仍将持续一段时间，受此影响明年一季度经济增速将是全年低点；2023年中国经济仍面临多重挑战，在没有更多增量政策背景下很有可能延续“强政策、弱修复”格局。中央经济工作会议强调明年经济工作要突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，稳增长居位“三稳”首位，其重要性更加突出但压力仍然较大。同时，大规模留抵退税等影响下地方财力仍然承压，一系列促基建政策持续推进下，基建领域面临较大的财政资金缺口。此背景下，地方债作为积极财政政策的重要发力点，应保持较高规模，以更好发挥其在跨周期、逆周期调节中的作用，支撑经济增长、带动扩大有效投资。

　　“构建现代化基础设施体系”等要求下，基建项目存量及增量资金需求较大。一方面，近年来，伴随专项债规模不断扩容，专项债项目数量持续增加，仍需较高规模的债务限额实现资金滚动接续。2020年以来，每年均有超2万个地方基建项目使用专项债资金，且多数项目为存量项目；2022年前三季度，近六成专项债投向已开工项目，其中近七成为此前已发行专项债的存量项目，存量项目资金接续压力仍然较大。另一方面，2023年是贯彻二十大精神、推进中国式现代化的开局之年，“全面加强基础设施建设”、“构建现代化基础设施体系”等要求下，一大批重大工程和重点项目将陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。

　　二、中央政府仍有加杠杆空间，2023年地方债务新增限额建议安排4.7万亿

　　中央经济工作会议强调“积极的财政政策要加力提效，保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”，在国内外经济形势愈加复杂多变的情况下，政府债务整体规模的确定应统筹考虑经济增长需求及财政承压下的债务可持续性。一方面，考虑到近年来尤其是疫情冲击下我国地方政府财政收支矛盾进一步加剧，中央政府加杠杆幅度低于地方政府，且与美国、日本等发达国家 相比较，我国中央政府具较大的加杠杆空间，或可适度增加中央财政赤字，必要时也可重启特别国债发行。另一方面，稳增长压力下地方债额度不宜“大起大落”、可继续保持高位，同时考虑到地方财政减收增支的紧平衡压力，可审慎增加地方财政赤字规模，提高一般债发行规模，缓解地方“三保”压力，也能在一定程度上杜绝部分专项债挪用风险。建议2023年地方新增债务限额较2022年增加至4.7万亿左右，其中新增一般债务限额0.86~0.92万亿、新增专项债务限额3.8万亿左右。

　　1. 一般债务新增限额可略高于2022年水平，安排0.9万亿左右

　　积极财政“加力”要求下赤字率可小幅上升，进一步扩大地方赤字规模，一般债新增限额可略高于2022年水平。“积极的财政政策要加力提效”的要求下，2023年财政政策发力力度将进一步加大，预计赤字率较今年的2.8%有所上升，或在3.0%~3.2%之间。同时伴随经济持续修复，实际GDP增速有望达到5.0%，结合1.5%的GDP平减指数来看，明年财政赤字规模或达3.88~4.14万亿。从地方财政赤字在财政赤字总规模中的占比来看，近年来地方财政赤字占比不断下降，考虑到当前地方财政支出端刚性仍较强，建议地方财政赤字占比保持稳定、可小幅高于2022年水平，若按照近两年地方财政赤字占比均值21.36%推算，明年地方一般债务新增限额或在0.86~0.92万亿，略高于2022年，有利于缓解地方“三保”压力。

　　2. 专项债务新增限额不宜“大起大落”，可安排3.8万亿左右

　　稳增长压力下地方债将持续发力，新增专项债务限额可高于2022年的3.65万亿。在国内经济修复基础仍不牢固、海外经济面临衰退风险的情况下，明年稳增长压力仍然较大。同时，受疫情反复、大规模留抵退税及土地财政有所弱化的影响，地方财政收支压力进一步加大，财政紧平衡下基建领域仍面临较大的资金缺口。二十大强调加快构建新发展格局、构建现代化基础设施体系，中共中央、国务院近日印发《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》强调加快培育完整内需体系，作为地方基建的重要资金来源，在一系列稳增长、促基建政策的持续推进下，用于项目建设的新增专项债额度难有大幅下降，2023年新增专项债务限额可小幅高于今年的3.65万亿。此外，考虑到近年来地方债新增限额持续保持高位，特别是今年四季度盘活使用了5000多亿结存限额，全年累计限额4.15万亿、创历史新高，为了避免政策波动太大可能导致的潜在问题及风险，2023年新增额度不宜大幅回落，以保障政策实施的连续性及市场运行的稳定性。

　　财政承压下政府债务风险被动攀升将对专项债大幅扩张形成一定约束，同时结合近年来专项债发行使用情况看，新增专项债务限额不宜设定过高，避免资金使用低效。一方面，近年来地方债进行逆周期调控的同时，也造成了地方债务余额的快速上升，当前地方政府部门杠杆率虽仍处于低位，但2022年来疫情反复叠加大规模留抵退税实施，地方财政大幅减收，地方政府债务率被动攀升至临界值以上，对地方债的扩张形成一定约束。从债务率水平看，今明两年将是法定债务预警风险及风险平滑的重要拐点，为保障政府举债投资的长期可持续性、防范债务风险快速累积，新增专项债务限额大幅扩容空间仍较为有限。另一方面，结合近年来专项债发行使用情况看，目前地方项目的储备难以短时间内“消化”过大规模的新增专项债额度，地方资金安排使用承压下专项债大幅扩容空间有限。根据审计署披露，2021年专项债资金违规使用与闲置现象仍存 ，同时今年以来伴随超4万亿 用于项目建设的专项债密集发行，地方资金安排使用压力不断增加，专项债资金用途调整频率明显加快、规模及范围进一步扩大。这在一定程度上反映出当前专项债资金与项目实际需求仍存在错配，各地储备的有效项目或已逐步趋于饱和，短时间内地方基建项目能承载的最大债务限额或在4万亿左右，较难支撑专项债限额大幅扩张。

　　结合专项债新增限额在地方债新增限额占比来看，2023年专项债新增限额建议设定在3.8万亿左右。中央经济工作会议明确提出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具”，近年来，专项债新增限额占比逐渐趋于稳定且保持较高水平，2020年~2022年分别为79.28%、81.66%、83.52%。财政部此前在答复某地方人大会议意见时称，将考虑“进一步提高一般债券额度，适当降低专项债券比例”的建议，在分配以后年度新增地方政府债务限额时积极予以考虑。在保障存量建设资金需求的前提下，为防范专项债闲置、挪用等风险，专项债在地方债务限额的占比可小幅减少，按一般债务新增限额安排0.9万亿左右、专项债占比回落至近三年均值81%推算，专项债新增限额可安排3.8万亿左右，小幅高于2022年的3.65万亿，有利于在防范债务风险快速累积的前提下保障稳增长需求，并与之前年度实现平稳衔接，保持政策的连续性、稳定性和可持续性。

　　此外，目前专项债仍有近万亿限额空间，必要时可继续加大对结存限额的盘活使用。今年10月，根据国务院要求，财政部首次动用此前结存的5000多亿专项债限额，为今年四季度及明年年初稳增长提供了重要支撑。根据财政部数据，2022年全国地方政府专项债务限额为21.82万亿，截至2022年10月末，专项债务余额为20.71万亿，考虑年内待发行新增专项债后，预计仍有近1万亿元的限额空间。明年或可视经济运行实际情况相机抉择，必要时继续灵活使用结存限额，因此年初预算中大幅加码当年新增限额的必要性不大，可在新增限额发行完毕后、于四季度安排结存限额的盘活，继续支撑跨年度基建投资。

　　三、 总量扩容中需进一步用足用好地方债

　　在总量稳步扩容的同时，需进一步用好用足地方债，着力提升债券资金与项目的匹配性，并提高项目申报全流程效率及配套设施建设，确保新增额度落地后尽早形成实物工作量，必要时也可合理优化债券使用的时效弹性，避免资金用途调整常态化，制约政策效果的及时显现，更好落实财政政策“加力提效”的要求，实现“债务-资产”高效转化，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。

　　其一，项目储备质量及数量仍是核心因素，需切实做好储备工作，为近4万亿专项债发行使用提供有力支撑。数量上，加快合格项目储备，尽可能按专项债额度分配的2-3倍进行储备，并加强重大项目储备和滚动接续，形成储备一批、开工一批、在建一批、竣工一批的良性循环。质量上，围绕二十大及“十四五”规划储备相关重大项目，并将项目开工建设可行性（包括开工环境、配套设施情况、开工时间、季节因素等）、各类资金到位时间等均纳入储备标准；针对区县政府较难把握项目储备标准的情况，加强基层人员培训，并完善省级部门与市县政府的联动机制，提高项目储备质量，尤其把握政策机遇，优先筛选乡村振兴、县城城镇化等项目。

　　其二，提升项目申报使用全流程效率。重视前期规划，严格论证项目资金需求，提高与申请额度的匹配度，并审慎做好规划方案，避免项目实施后突发叫停风险；优化报批机制，根据项目落地可行性、申报手续等制定报批顺序，手续复杂且耗时久、开工建设不确定性大、受季节影响显著的项目尽量提前发行，也为后续确需调整用途留下充足时间；加强使用监管，严格做好项目进度监测，通过大数据分析等手段有效识别建设中的实际需求变化，提前做好各类应急预案。

　　其三，加强多部门协调，完善配套设施建设，敦促配套资金及时到位。除将项目配套设施的完善程度、建设难度及进度等纳入项目储备标准外，政府需积极发挥统筹协调作用，安排配套设施责任部门对专项债项目开辟绿色通道，优先推进专项债项目配套设施建设工作。另一方面，各地金融机构需进一步加大专项债配套融资支持力度，保障风险可控的前提下主动对接专项债项目，对于部分金融资源相对匮乏、或金融机构参与意愿较低的区域可依靠地方政府进行协调分配。

　　其四，必要时可合理增加债券发行使用的时效弹性，结合区域、领域制定差异化要求。2023年新增债务限额仍将保持高位，对各地资金安排使用仍有较大压力，在保证稳增长政策效果的前提下，必要时可合理优化专项债发行使用时效，根据区域、领域等制定差异化要求，避免各地为完成任务盲目“上马”、依赖后续用途调整，制约政策效果的及时显现。对于部分基础设施相对落后、金融资源相对匮乏的地区，或部分审批环节复杂、耗时相对较久的领域，可适当增加新增专项债使用的时效弹性。

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