统筹协调加强城乡接合部黑臭水体治理

　　◆张晓楠

　　“十三五”期间，国家连续开展地级及以上城市黑臭水体整治环境保护专项行动，提升城市水污染防治水平，补齐城市生态环境基础设施短板。城市黑臭水体整治取得显著成效，农村黑臭水体治理体系也逐步建立。如果说城市黑臭水体治理效果明显，农村黑臭水体治理正在开展，那么城乡接合部似乎成了“被人遗忘的角落”。黑臭水体整治专项督查发现，一些城市的黑臭水体几乎全部分布在城乡接合部。中共中央、国务院日前印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》，对城乡接合部生活污水治理提出了明确的要求。

　　一些地方城乡接合部成为黑臭水体的重灾区

　　城乡接合部是城市建成区与纯农村地区之间的过渡地带，兼具城市与农村土地利用性质，受城市经济和农村经济的双向辐射。特殊的地理位置和社会经济特点，造成了一些地方的城乡接合部成为黑臭水体的重灾区。具体表现在：

　　一是污染来源复杂。城乡接合部的经济产业构成复杂，点源面源污染负荷重。在城乡接合部，小作坊、加工厂、餐饮、洗浴、小诊所等工业、服务业密集，又有种植、养殖农业生产。城市径流、畜禽养殖、农田施用化肥农药等产生的面源污染严重，导致河道、沟渠水质恶化，水体黑臭。

　　二是基础设施建设滞后。城乡接合部雨水收集、排水、污水管网不完善，排水体制混乱，雨污合流普遍。林地、农地、绿地、公用设施用地、住宅用地的碎片化交错分布，进一步增加了污水收集难度。一些地区截污管网建设尚未开展或未完成，以雨水沟渠充当排污渠。污水处理厂、垃圾收集处理等环保基础设施建设滞后，一些地区的道路硬化、垃圾存放、旱厕改水厕等基本设施建设与改造仍未完成。加之城市化导致原有的池塘、湿地等被侵占，透水地面减少, 地表流量增大, 内涝频发，降雨混合垃圾、粪污直接进入水体，加剧了水体污染。

　　三是治污设施规范稳定运行困难。城乡接合部地处城市边缘，既有村庄又有小区，农民与居民混居，外来人口多, 流动性强。常住人口不稳定造成污水处理设施进水水量变化波动大，导致治污设施运行不稳定，影响出水水质。一些城乡接合部为应对快速城市化的人口激增，大量建设小型临时污水处理设施，缺乏有效监管，规范运行难以保障，治理效果不能满足治理要求。

　　四是环境管理责任主体不明确。在城乡接合部，以街道办事处、社区为代表的城市基层管理组织和以乡镇政府、村集体为代表的农村基层管理组织同时存在。理论上，两者都是城乡接合部基础设施建设与公共服务的提供者和管理者。非农业户籍人口和国有土地，归城市基层组织管理；农业户籍人口和集体土地，则归农村基层组织管理。但实际上，城乡元素在城乡接合部交叉分布，城市基层管理组织和农村基层组织在工作中很难准确界定各自的管辖范围。公共服务责任主体难以界定，生态环境保护相关工作难以落实。例如，街道与居委会要为辖区内的居民提供公共服务，建设污水处理站、垃圾站等设施, 就可能涉及占用集体土地，需要与乡镇、村委会协调。这就导致基础设施建设与环境改善措施实施难度变大, 基础设施建设滞后现象越来越严重，黑臭治理无法开展。

　　城乡接合部黑臭水体治理需要从三个方面发力

　　积极探寻城乡接合部黑臭水体治理策略，改善城乡接合部水生态环境，是推动黑臭水体全面治理，解决当前突出水环境问题的关键。

　　一是突破城乡分治，形成共同治理合力。由于目前城乡分治管理体制的制约，城乡接合部的生态环境保护相关工作往往难以落实开展。应着力打破城乡二元管理体制和政府部门各自为政的管理格局，实现城乡建设和服务管理一体化。充分发挥党委领导、政府主导的体制优势，加强各部门间的统筹协调，明确区县、乡镇、街道和村各级责任。推动河长制体系向村级延伸，落实黑臭水体管理责任主体。强化目标管理考核和责任追究，将环境目标责任制纳入领导干部的政绩考核。立足日常，推进区域管理精细化，形成城乡接合部共同治理的合力。

　　近年来，已有不少城市将基层城市管理组织和农村管理组织合并，以适应快速发展的城市化进程，促进城乡接合部的统一管理。如北京市近郊一些建制乡镇改为“地区”，乡镇政府挂“地区办事处”牌子，统辖下属社区和村。上海市建立了市—区—街镇—村居四级河长体系，实现了所有黑臭河道有人管。应进一步推动乡镇政府加快职能转变，强化公共服务、环境保护等职能。整合基层管理力量，村集体与社区联动，集成土地管理、市政设施、环境保护等各项政策措施，使城乡接合部的环境治理工作“横到边, 竖到底”，使黑臭水体治理形成齐抓共管局面。

　　二是加大资金投入，提高基础设施建设水平。城乡接合部经济产业构成复杂，造成水体黑臭的污染来源多种多样，环保基础设施建设的不足又加剧了水体的污染。因此，完善基础设施建设是城乡接合部黑臭水体长效治理的根本。然而，在城乡接合部，城市政府负责街道辖区内的基础设施建设和公共服务供给, 资金和经费来源于城市财政；乡镇政府或村集体负责乡镇辖区内的基础设施建设和公共服务供给（国家和市级项目外）, 资金通常来源于乡镇财政和村集体收入。两者开展基础设施建设的实施标准、提供公共服务的管理能力都有较大差异。导致与城市建成区相比，城乡接合部地区的基础设施建设、环境管理工作投入和效率均显不足。

　　因此，需要加大城乡接合部基础建设资金投入，加强公共设施维护和管理，改变城乡接合部基础设施建设严重滞后的面貌。把城乡接合部作为今后城市建设和管理的工作重点，形成城乡一体的财政投入机制。整合外部资金优势与城乡接合部的土地资源优势，充分调动社会资本参与本地区基础设施建设投资的积极性，推进城乡公用基础设施一体化建设，切实提高城乡接合部基础设施建设水平。

　　三是重视顶层设计，加强统筹规划。城乡接合部的地理位置特点，造成在黑臭水体治理中，容易存在上下游段分区分段治理或者治理工程内容措施分部门、分阶段落实的情况。随着城市化进程加速，城乡接合部一些黑臭的水体治理的实际长度、实施内容、进度安排往往与原整治方案发生较大调整。甚至在治理过程中, 发现中小河道存在规划滞后，部分河道被挤占为建设用地的情况。

　　因此，需加强系统治水理念，对城乡接合部的治理发展进行顶层设计，从战略高度统筹规划城乡接合部的治理和发展。各地区根据自身不同特点探索治理发展的不同路径，集成科学、系统、配套、完整的城乡接合部发展措施。坚持“一区一策、一河一案”，因地制宜编制实施方案。

　　作者单位：生态环境部环境规划院