关于地方“十四五”规划中期评估与修订的一些思考

2023年2月28日，国家发展改革委召开“十四五”规划实施中期评估工作启动会，研究部署“十四五”规划实施中期评估工作。会议强调要聚焦主要目标指标、聚焦推动高质量发展、聚焦重大战略任务、聚焦重大工程项目等评估工作的关键和重点，扎实做好“十四五”规划实施中期评估工作，以评估推发展、促落实。

一、 儒余分析|“十四五”规划中期评估特殊性

关注点1：国际形势严峻，全球产业链转移，贸易增长乏力。受经济去全球化和保护主义浪潮影响，中高端制造业回流美日等发达国家，低端制造业向东南亚地区转移。同时，俄乌冲突、贸易摩擦持续等经济不确定性因素增加，对跨境投资和国际贸易流动产生了深远的负面影响，国际大循环动能明显减弱，我国市场和资源“两头在外”的发展模式遇到挑战。

关注点2：疫情冲击，国内消费仍在恢复期，产业基础高级化、产业链现代化推进工作受较大影响。过去的两年里，受新冠疫情影响，我国消费投资市场疲弱，对房地产业和工业制造业发展影响尤为明显。房地产市场持续低迷，2020-2022年三四线城市新房上涨幅度分别为2.49%、2.31%和-0.70%，三年间涨幅由降转跌。工业企业利润跌幅明显，2023年1-2月份全国规模以上工业企业利润总额同比下降22.9%，降幅比2022年全年扩大18.9个百分点。

图 1 我国规上工业企业营收及利润情况

基于内外部因素叠加，“十四五”的下半程，地方经济社会发展需以非常规的方式实现突破。今年我国将GDP增长目标设为5%，公开信息显示多个省市GDP增长目标设在6%左右，面对着房地产持续低迷、制造业升级过渡、外需动力不足等发展挑战，地方“十四五”规划下半程将面对创新驱动、转型发展、协调发展、结构调整等多方面压力。

在这样的背景下，开展“十四五”规划中期评估工作，科学总结过去两年发展成绩，合理规划下半程工作重点势在必行。

当前，全国各地方各级政府均在积极推进“十四五”规划中期评估工作。

图 2 全国各地方各级政府“十四五”规划中期评估工作进展情况(部分)

二、 儒余分析|地方“十四五”规划中期评估与调整重点

结合儒余多年的规划服务经验，认为科学、客观、全面开展五年规划中期评估工作，要从发展指标、项目落位、评估方法、落实策略四个工作方向进行发力。

1. 聚焦核心指标拆任务

通过组织部门调研、资料整合、领导访谈等方式对五年规划阶段发展数据进行梳理，针对发展数据进度滞后的指标，综合数据预期性、连续性以及波动性等因素考量，在查找问题、分析原因的基础上，充分了解指标进度滞后的根本原因，并以完成发展目标为出发点，将指标任务进一步拆解，提出确保最终能实现的路径和手段。

2. 围绕重大项目抢进度

面对经济下行带来的压力，各地方政府正积极通过重大项目抢抓规划实施进度。以长三角为例，苏州一季度开工亿元以上产业项目385个，安排二季度计划开工亿元产业项目172个，计划总投资1265亿元，年度计划投资242亿元;部分县区市一季度重大项目开工数均高达30个及以上，项目总投资额均在百亿元量级。

图 3 长三角区域部分地区第一季度重大项目开工情况

聚焦项目抢进度，儒余认为要依托五年规划中既定的重大项目类型、空降的优质项目以及滞后约束指标拆解出来的新增重点项目抢进度，下好先手棋、打好主动仗，统筹做好重大项目的落地建设工作。

3. 强化科学评估抓落实

客观反映社会各界对规划实施的意见建议是规划中期评估的重要任务。儒余认为，在评估主体方面要实现自评估和第三方评估相融合，以保证形成高质量评估报告;在评估形式方面要积极采用大数据分析、群众走访、部门调研等形式，做好定量分析和定性评价;在评估标准方面采取标准化与个性化评估方法相结合，避免简单套用同一个程序框架下的标准。

4. 坚持实事求是谋创新

儒余认为，五年规划实施情况的中期评估报告应当以实事求是为标尺，利用第三方专业评估，准确把握本地在过去两年取得的发展成绩、存在的短板及突出问题等内容，紧贴地方经济社会的发展实际，锚定发展目标。在五年规划下半程工作中，以非常规方式求实创新，例如引导产业高质量发展，可重点扶持有前景的细分领域/细分环节，能技改的企业鼓励技改，能上楼的产业鼓励上楼，该淘汰的产业大力清掉。

三、 儒余观点|地方“十四五”规划中期评估工作开展实施阶段

根据儒余多年的服务经验，认为地方五年发展规划的中期评估及修订工作实施步骤可划分为六个阶段：

第一阶段：摸底调研与问题诊断。通过实地调研、召开部门及专家座谈会、重点企业访谈等方式对地方规划实施情况进行摸底排查，并对现阶段规划实施成效作出综合研判。

第二阶段：评估报告编制。根据第一阶段对规划实施情况的研判，结合现阶段国内外发展形势，开展中期评估报告撰写工作。

第三阶段：报告优化与规划纲要修编。通过举办专题会议，研讨评估规划调整方案，形成系统的评估报告，并启动规划纲要修订稿编制工作。

第四阶段：征求意见。将评估报告及调整修订后的规划纲要送审稿发予各相关部门征集意见，并组织专家评审会，对提交的评估报告和规划纲要修订稿进行研讨评估。

第五阶段：审议批准。各级政府将评估报告和规划纲要修订稿按程序报送各级人大常委会审议通过。

第六阶段：组织实施。按照修订后的“十四五”规划纲要进行各级部门的任务分工，落实规划的实施。

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