金融监管“合并同类项”：国家金融监督管理总局统一监管非证券金融业

　　“一行两会”格局形成5年后，中国金融监管机构迎来新一轮重大改革。

　　3月7日，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局（下称“国家金融监督总局”），统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，作为国务院直属机构。

　　国家金融监督总局将在银保监会基础上组建，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入其中。

　　同时，不再保留银保监会，运行5年的银保监会成为历史。此后，央行与国家金融监督总局各司其职，央行更聚焦货币政策等宏观调控手段，其它事情都将交给国家金融监督总局和证监会。

　　这是2018年合并银保监会以来幅度最大的金融监管机构调整，至此，我国金融监管体系从“一行两会”迈入“一行一总局一会”新格局。

　　此外，改革方案还提出，深化地方金融监管体制改革，地方政府设立的金融监管机构“专司监管职责”。经历近20年的改革变迁，地方金融监管局彻底完成了从“服务职能”到“突出监管，兼顾服务”再到“专司监管”的转变。

　　组建国家金融监督管理总局

　　“合并同类项。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才如此概括。

　　对于此次改革方案，徐洪才表示，国家金融监督总局是在原来银保监会基础上，进行的重组，将原来一些交叉业务、不同部门监管的业务进行梳理整合，监管条线更清晰。此后“非证券类金融业务都归它管了”。

　　近些年，随着金融创新加速，各种类金融机构层出不穷，类金融业态增多，但由于监管职能分散在各处，各部门协调难度加大，金融监管空白与重复并存。在此期间，包括互联网金融在内的多起风险事件暴露，更加凸显原有监管体制中存在的矛盾。

　　而同一业务在不同机构、不同区域开展可能也面临不同的监管标准。监管规则不统一带来了监管套利等问题。

　　2020年的最后一天，银保监会相关部门负责人回应此时市场热点问题时提到，金融创新必须在审慎监管的前提下进行，所有金融活动必须依法全面纳入监管，坚决制止违规监管套利。

　　此后，“所有金融活动必须依法全面纳入监管”的类似表述多次出现在监管文件中。2022年10月，党的二十大作对此作出明确部署。

　　“组建国家金融监督总局正是要落实‘依法将各类金融活动全部纳入监管’这一目标。”清华大学国家金融研究院副院长张伟说道。

　　张伟表示，这一改变总体而言延续了从2017年以来从“分业监管”向“合业监管”的发展趋势，有利于解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，减少监管套利，保护金融消费者和投资者权益。

　　光大证券首席金融业分析师王一峰表示，在银保监会基础上组建国家金融监督总局，是落实将金融活动全部纳入监管的具体举措，体现出对金融活动全面监管、统一监管，既避免重复监管，又填补监管空白的综合考虑。

　　同时，改革方案提出，国家金融监督总局将强化五大监管，分别是：机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。

　　以功能监管为例，不同类型金融机构开展相同性质的金融业务，均面临相同的监管标准和监管主体。业内认为，这样不但有效减少监管缺失，还有利于促进市场公平和良性竞争。

　　张伟表示，改革后，央行更多承担宏观审慎监管职责，聚焦货币政策等宏观调控手段；国家金融监督总局承担微观审慎监管职责。国家金融监督总局强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管是对未来监管目标和方向的明确。

　　中国人民大学重阳金融研究院副研究员认为，未来，国家金融监督总局可能将更加侧重在对于微观主体的金融监管，央行侧重于宏观金融风险的管控。如此，中国的分业监管格局可以有效融入功能监管、行为监管，并借此实现穿透式监管和混业监管，避免监管真空和监管重叠。

　　所谓穿透式监管，按照原银监会在2016年发布的文件表述是，透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质，根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则对金融机构的业务和行为实施全流程监管。

　　地方机构剥离发展职能，专司监管

　　在深化地方金融监管体制改革方面，针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。

　　实际上，这一表述明确了中央派出机构与当地政府的监管分工问题，延续了2017年第五次全国金融工作会议的定调，彼时明确“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。

　　“深化地方金融监管体制改革，把地方金融监管体系理顺了。”张伟介绍，此次改革强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。这明确了中央派出机构与当地政府的关系，中央派出机构为主，现存地方政府设立的金融监管机构为“补充”，各负其责。

　　同时，改革方案提出，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

　　3月8日上午，中共、民建、工商联界委员分组讨论国务院机构改革方案时，全国政协委员、中国人民银行行长易纲就加强金融监管领域改革谈道，关于组建国家金融监督总局。地方金融监管的改革方案中，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，有利于加强监管，提高效率，保护消费者权益。

　　王一峰提到，此次深化地方金融监管体制改革的一大亮点，就是将地方金融监管局此前负责的地方金融产业发展的职能剥离，回归并聚焦监管的职责本源。

　　至此，地方金融监管局完成了从”服务职能“到“突出监管，兼顾服务”再到“专司监管”的转变。

　　实际上，地方金融监管体制已经历近二十年的改革变迁。2002年，上海成立金融服务办公室，与市金融工作党委合署办公，成为全国首个地方金融办。此后，各地政府陆续成立地方金融办公室，为当地企业提供各类融资服务，以及帮助当地企业进入资本市场等。

　　而随着金融市场的发展，地方金融办公室不仅承担服务职能，监管责任不断加大。2009年3月，北京市金融办在全国率先升格为金融局，凸显了金融在决策层心中的分量。金融局自此成为政府组成部门，不再仅仅是议事协调机构。

　　2017年第五次全国金融工作会议后，地方金融监管改革正式拉开序幕。这场改革的主角就是各地金融办，改革内容是为其加挂金融监管局牌子，增强监管职能。

　　根据中央部署，地方金融监督管理局的监管范围是“7+4”。具体为：负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施监管，强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等的监管。

　　此后，我国成立国务院金融稳定发展委员会，组建银保监会，形成了“一委一行两会一局＋地方监管局”的新型金融稳定治理框架。

　　其中，国务院金融稳定发展委员会扮演综合监管协调者的角色；中国人民银行行使央行职能；银保监会与证监会对银行业、保险业和证券业进行分业监管；地方金融监管局属于地方监管部门，负责监管本行政区域内的其他金融机构。

　　遵循这一顶层设计，地方金融监管体制各项建设工作有序推进。此时，有监管层人士向媒体表示，地方金融监督管理局的组建，意在突出监管，强化职能，同时兼顾服务。

　　但有分析人士提出，地方金融监督管理局负责监管7+4类机构，但具体怎么管，还缺乏国家层面统一的地方金融监管立法。虽然有些地区出台了本省的地方金融监管条例，但还有很多地区仍对地方金融监管职责分工定位不清晰，导致部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。

　　2021年12月底，央行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，首次明确了地方金融组织定义，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架。

　　此次改革方案进一步明确了地方金融监管机构的职责，落实地方金融监管主体责任。与此同时，调整后，地方金融监督管理局将剥离金融发展和招商引资等职能，专司监管，对类金融机构的监管职能将会进一步强化。

　　此前，地方金融管理部门既要承担地方金融发展、招商引资等工作，又要承担监管职能，难免出现角色冲突。

　　“以前地方金融监管部门由于加挂金融工作局、金融办公室的牌子，既承担当地的金融发展职责，又行使对‘7+4’类金融组织的监管职责。此次将发展和监管职能分离，避免既当‘运动员’，又当‘裁判员’。”王一峰称。

　　在业内看来，此次改革是金融监管体系的统一和全面完善。北京社科院研究员王鹏表示：“此番金融监管体制大变化的背景在于原有的监管体制机制跟现有的经济社会发展形势，尤其是金融行业发展形势不匹配。目前是把监管职能和发展职能进一步统筹，以便更好的理顺监管和发展之间的关系。”

　　此外，有银行业内人士透露，地方金融监管相关部门一直存在专业人才不足等问题，央行分支机构改革后，不再保留县级支行，1761个县支行中预计涉及5万人，这些人员或将补充到国家金融监督总局下设的监管部门。

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