十二五科技计划 自主创新及科研经费新规改革

 　　连日来，科技部等部委陆续颁布实施了《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》(以下简称《863管理办法》)、《国家科技支撑计划管理办法》(以下简称《支撑管理办法》)和《国家重点基础研究发展计划管理办法》(以下简称《973管理办法》)，同时废止了2006年开始执行的相关管理暂行办法。具体到国家科技计划科研经费的管理，又针对“十一五”期间科研经费间接成本补偿不足等突出问题，下发了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》(以下简称《通知》)。

　　不难发现，为确保《国家“十二五”科学和技术发展规划》顺利实施，刚刚颁布实施不久的这一揽子“新规”，正是在国家科技计划2000年以来实行的课题管理制基础上，安装的一条“计量装置生产线”，而其检测和评价的“参数”正是自主创新能力。

　　用好科技成果这把“坐标尺”

　　众所周知，科研项目的人员费开支改革历来是科研经费管理的难点，在世界各国均不例外。虽说目前在美、英、法、德、日等发达国家的科研机构里，科研人员的薪酬和其所承担的科研项目经费基本不存在联系，但随着国际科研竞争日趋激烈，为了吸引和稳定更多杰出的科研人才，提高本国的科技创新能力，一些发达国家政府部门在科研项目经费分配和使用这一关键环节上，逐渐在引入“弹性”的绩效评价方法。

　　在国内，“十一五”期间，根据2005年中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央纪委等六部门关于加强工资管理的有关文件精神，财政部和科技部曾经修订完善过相关的国家科技计划专项资金管理办法。于2006年颁布实施的相关的管理办法中曾明确规定，国家科技计划项目经费中不得直接开支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用。这一刚性政令的出台，主要是针对当时在科研项目经费中以种种名义擅自提取并高额发放人员费，进而造成科研项目立项中的不正当竞争、立项异化的不良现象。

　　然而，刚刚颁布实施不久的这一揽子“新规”，则是在借鉴“十一五”期间国家科技计划和经费管理经验的基础上，为了及时缓解国家科技计划管理中暴露出来的一些突出问题。可以注意到，一揽子“新规”尤为强化了国家科技计划项目立项、执行和验收全过程的各经济主体的权责，注意规范了课题承担单位和合作单位的法人责任。同时，直面科研项目人员费管理这一世界性难点问题，明确建立了科研经费间接成本补偿机制。

　　值得注意的是，依据我国科学研究和技术研发领域当前表现出来的新情况，在明确直接成本和间接成本的基础上，《通知》明确提出了“绩效支出”，同时规定“绩效支出是指承担课题任务的单位为提高科研工作绩效安排的相关支出”，并且指出绩效支出“应当在对科研工作进行绩效考核的基础上，结合科研人员实绩，由所在单位根据国家有关规定统筹安排”。

　　这意味着，“十二五”期间，我国科研人员自主研发的科技成果质量将被作为研判科研经费“绩效支出”额度的一个重要衡量指标。推动科研经费管理、科技成果绩效评价和科研人员价值评判的深度融合，是“以结果为导向”的科研管理理念的延伸和实践，也是“十二五”国家科技计划和经费管理改革的一大特点。

　　不让科研经费被“一刀切”

　　在基础和应用研究领域以及试验开发阶段，科研活动表现出来的新颖和未知属性，使得科研经费的使用具有高度不确定性。种种迹象业已表明，科研经费管理与一般经费管理具有很大差异，对于科研经费的管理需要在“循规”的基础上，开发并建立起一套更加符合科研规律的管理模式。

　　实际上，目前国际上通常采用的是间接成本补偿法，促使科研经费管理和科学研究活动的节奏更加“合拍”。相关调查指出，目前美、英等国一般不允许从科研项目经费中直接提取人员费，但可以根据项目经费的一定比例单独核定一定额度的“一般管理费”，由项目承担单位自主安排，由单位用于支付人员性费用。另外，值得注意的是，美国的大学还可以自主确定其科研人员的薪酬水平，大学的教授通常只拿9或10个月的全时工资，其余3或2个月的全时工资可以在承担的科研项目经费中列支。

　　纵观国内，目前参与国家科研项目的高校和科研院所等事业单位里的科研人员，通常可以被理解为三类。他们分别是编制内有工资性收入人员;项目实施中聘用的其他无工资性收入人员，这主要是在读研究生和博士后;还有就是课题临时聘请的咨询专家。

　　根据“十一五”期间执行的相关管理办法，对在国家科技计划项目组织实施过程中发生的、支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员和课题组临时聘用人员，以及咨询专家等的劳务性费用和咨询费，允许在项目经费中按照科研工作实际需求，在项目预算的“劳务费”和“专家咨询费”中列支，并且没有限制比例的规定。而对项目承担单位编制内课题组成员中有工资性收入的科研人员的人员性费用的开支严格限制，科研项目预算中不能列支。这些也正是自从2000年我国实行课题制管理以来，到一揽子“新规”颁布实施以前，对这三类人员的人员性费用开支问题的相应规定。

　　然而，为促使“十二五”国家科技计划和经费管理改革更加符合科研活动规律，尤其是为尽量防止科研经费管理可能会出现的“一刀切”现象，此次改革特别对科研经费进行了使用结构的调整。《通知》明确将课题经费分为直接费用和间接费用。其中，直接费用“指在课题研究开发过程中发生的与之直接相关的费用，主要包括设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费和其他支出等”;间接费用“指承担课题任务的单位在组织实施课题过程中发生的无法在直接费用中列支的相关费用。主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋，水、电、气、暖消耗，有关管理费用的补助支出，以及绩效支出等”。

　　《通知》还同时规定，“间接费用使用分段超额累退比例法计算并实行总额控制，按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定”。具体比例为“500万元及以下部分不超过20%;超过500万元至1000万元的部分不超过13%;超过1000万元的部分不超过10%。间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%”。

　　不难发现，以科研经费间接费用支出等为基础建立起来的间接成本补偿机制，把在职科研人员的科研绩效“嵌入”国家科研项目执行过程。这是释放我国科研人员创新潜能的一次有益尝试。

　　培育市场契约精神

　　明确课题责任主体，规定知识产权管理方式，“细数”违约责任……从科研立项，到经费拨付，再到科技成果转化和产业化，此前颁布实施的一揽子“新规”在国家科技计划的经费管理和其所支持的科技成果知识产权管理等环节均作出详尽说明。

　　可以看到，《通知》明文规定，“课题承担单位是课题经费使用和管理的责任主体”。在强化明晰承担单位法人责任原则的基础上，《973管理办法》则具体指出：“项目首席科学家所在单位为项目第一承担单位。课题是项目实施基本单元，课题承担单位按照加强法人单位管理的要求，为课题组织实施提供服务和保障，规范管理，加强监督。”其中项目第一承担单位的主要职责是：“负责项目经费管理，为项目组织实施提供条件保障，负责项目执行过程中形成的研究成果管理;协调处理项目执行过程中出现的问题;审查项目计划任务书、调整方案以及项目其他上报材料。”课题承担单位的主要职责是：“负责课题经费管理，加强对外拨经费的审查和监督，为课题组织实施提供条件保障;负责课题执行过程中形成的国有固定资产和研究成果的管理;协调处理课题执行过程中出现的问题;审查课题计划任务书、调整方案以及课题其他上报材料;接受科技部、财政部及专家组的指导、检查和验收等。”

　　《支撑管理计划》也指出了：“对于具有明确产品导向和产业化前景的项目(课题)，企业应作为实施主体，以企业投入为主。”其中，“产学研联合实施的项目(课题)，企业应与其他机构事先签署具有法律约束力的协议，明确任务分工及知识产权归属和利益分配机制”等。而《863管理办法》更是明确了：“863计划项目(课题)参与单位应通过正式协议约定成果和知识产权的归属及权益分配。项目(课题)实施形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的，授权课题承担单位依法取得;组织实施部门为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要，可以无偿实施，也可以许可他人有偿实施或者无偿实施。”

　　另外，在违约风险控制方面，《863管理办法》和《支撑管理办法》均强调，“对于在项目(课题)申请、评审、执行和验收过程中发现的弄虚作假、徇私舞弊、剽窃他人科技成果等科研不端行为，以及违规操作或因主观原因未能完成课题任务并造成损失的科研单位或个人，一经查实，视情节轻重给予通报批评、终止项目(课题)任务并追回专项经费、取消其一定时期内申请国家科技计划任务的资格等处理;构成违纪的，由纪检监察部门依照有关规定对其给予行政(纪律)处分”。

　　这些意味着，“十二五”期间，国家科技计划项目立项、启动、执行和结题验收全过程将需要一种更为强烈的市场契约精神。而市场机制强大的资源配置能力和市场条件下的信用信息对称体系，则有助于国家科技项目成果绩效评价所需的友好环境进一步形成。

　　探索建立面向结果的科研经费评价机制

　　有调查业已指出，在欧美等发达国家，政府科技计划执行和预算安排通常会跟其绩效评价进行动态“挂钩”，绩效评价已成为决定国家重大科技计划布局和调整的关键因素之一。

　　事实上，2007年，由于法国竞争力集群计划在该国研究与高等教育评估署的评价报告中获得了好成绩，法国政府才决心在2009年至2012年间继续实施第2期竞争力集群计划。而在美国，根据《政府绩效与结果法案》，白宫已于2002年推出了计划评估等级工具(PART)。基于这一绩效评价方法，白宫管理与预算办公室(OMB)每年都会在各个机构中抽取20%的联邦计划接受PART评估，通过对各政府部门所资助的计划进行系统、透明的评价，从而将国家科技计划的绩效信息与预算结果更为紧密地联系起来。

　　在借鉴国际经验的基础上，“十二五”期间，我国将推进科技计划经费项目层面的绩效评价。通过构建科学合理的绩效评价指标体系和评价标准，制定科学的评价方法，完善绩效评价报告制度，建立健全信息运用和共享机制，从而逐步探索建立面向结果的绩效评价机制。据悉，2011年，国家科技计划部分项目已被选定，在前期研究的基础上，启动绩效评价试点。

　　这意味着，“十二五”期间，国家科技计划科研项目的实施效率，将成为国家科研经费管理的一个参照指数“坐标系”。把市场思维引入国家科技计划项目的管理，这一事实预示着，获得国家科技计划支持的、我国自主研发科技成果的质量水平，在资源配置过程中，将获得更多话语权。