环保立法须从“产业优先”转向“环境优先”

　　环保法及相关配套法规的出台，影响深远，必须要从“产业优先”转向“环境优先”。只有抛弃“先污染、后治理”的发展思路，大力发展循环经济，才有可能真正做到改善环境，获得可持续发展。

　　日本的污染治理或可作为借鉴。二战以后，日本经济恢复较快，但日本经济依赖环境破坏型、资源浪费型产业，环境污染问题开始显现。上世纪60年代，出现了新泻水俣病事件、四日市事件、疼疼病事件、熊本水俣病事件，即“四大公害事件”，民众反公害运动高涨，推动了日本环境立法进程。1967年8月，日本通过了《公害对策基本法》，界定了破坏大气、水质、土壤等自然环境的公害，但该法仍固守“产业优先”原则，日本环境公害问题并未彻底解决，治理效果屡遭质疑。

　　至上世纪90年代，日本人均GDP达2.4万美元/年，日本开始抛弃“产业优先”，环境立法理念转向可持续发展。1993年日本通过了《环境基本法》，包含四点主张：一是倡导可持续发展，明确环境是人类持续繁衍生息地，应当保证当代和后代人都能享受健康优美的环境，并使其可持续地发展下去;二是构建低环境负荷的“环境优先型社会”，国家、地方政府、企业、国民等都应公平地承担各自应负的责任;三是强调预防原则，建立环境影响评价等控制措施;四是积极参与解决全球环境问题，“积极促进建立在国际协调基础之上的全球环境保护”。

　　日本从“产业优先”转向“环境优先”，效果十分明显。首先，工业污染强度大幅降低。受环保法律约束，日本企业强化环保投资，新建的工业项目投入运营，企业需要配备污染治理设施。1979-1990年，日本钢铁行业用于公害防治的总投入达1.4万亿日元，占其行业设备总投资的21%。日本污染治理成效显著，北九州、川崎等工业污染重地，经过多年治理，成为适宜人类居住的环境友好地区。因此，日本环境破坏程度较低，据统计，2006 年日本碳排放强度为每百万美元GDP产生 244吨二氧化碳，是我国碳排放强度的十分之一。

　　其次，环保技术产业快速发展。环保法律趋严带动相关技术发展。日本中央政府通过财税、低息融资等倾斜性产业政策，加大环保科技投入;地方政府则通过设立生态园区、产业园区，从教育基础研究，到技术验证研究，再到企业化运作，政府提供政策扶持，促进环保技术产业发展。日本环境治理成效显著，推动了低成本、高效益的新型污染防治技术创新，形成了一批有竞争力的环保设备生产企业。目前，日本企业在水处理、土壤保护、废气处理等领域拥有大批全球领先的环保技术，并已向包括中国等新兴国家输出技术，解决当地水质、土壤等污染问题。

　　再次，循环工业开始发展成熟。日本抛弃了“先污染、后治理”的发展思路，发展循环经济，延伸和发展了可持续发展理念，形成了以《环境基本法》为上位法，《推进建立循环型社会基本法》(2000年)为核心的日本循环型社会立法体系，包括《废弃物处理法》、《促进资源有效利用法》以及《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》等专项法律。通过财政预算制度、融资制度，扶持循环经济发展。如对废弃物再资源化工艺设备生产者给予财政补贴，对相关产业研发、设备投资的企业，分类享受政策贷款扶持。日本发展循环经济，实现了以下目标：通过生产与环保技术融合，降低资源消耗，达到节约资源目的;通过废弃物综合回收利用，实现物质资源的循环使用;通过垃圾无害化处理，实现环境友好生产。目前，日本制定家电再商品化率办法，规定空调、电冰箱、洗衣机和薄型电视机的再商品化率要分别达到70%、60%、65%和50%;日本钢铁行业的炉渣、粉尘等固体废物循环利用率达95%以上。

　　日本环保法律的完善，经历了遵循渐进发展的过程，从“产业优先”到“可持续发展”，适应日本经济当时所处阶段。中国须根据国情适时修改，以新环保法为依托，进一步完善环保法律法规，加快修订《水污染防治法》等环保单行法、环保行政法规、环保部门规章以及环保地方性法规及规章。

　　在加强立法的同时，还需适时加大环保投入。日本经验表明，将可持续发展理念确定为环保法的立法原则，既有设备环保设施升级和新建项目配套投资增加，导致环境污染投资需求明显上升。中国新环保法已确立“可持续发展”理念，明确“保护优先”，环保投资处于上升期，市场潜力大， 加大投入环保技术研发，做好国外先进技术引进、消化吸收和再创新，从而推动全国环保技术产业发展。

　　此外，严格落实环保法，将带动循环经济的发展。2008年我国出台了循环经济促进法，但配套法律法规尚不完善。首先要建立产业政策、财税政策、金融政策、价格政策等配套政策，促进循环经济的财政补贴和税收优惠等制度规范化，有效推进循环经济产业发展;其次，扩大生产者责任，由企业来负责其产品被消费后的物质循环责任，如日本《家用电器再生利用法》强制生产者回收电视机等四类大型的家用电器，在包装废弃物、废旧电池、废弃电子电气设备、废旧汽车管理等方面落实国内企业“生产者责任”。