推动省际跨区域生态环境保护共同治理

　　赤水河发源于云南省昭通市镇雄县赤水源镇，总长约436.5千米，流域面积2.04万平方千米，覆盖3省4市14个县级行政区域，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。

　　不久前，云南、贵州、四川三省人大常委会会议同步审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称“共同决定”）和三地赤水河流域保护条例（以下简称“条例”），“共同决定+条例”于7月1日起正式施行。

　　从“要我保护”向“我要保护”转变

　　一江清水入长江。3月1日，长江保护法正式施行。“赤水河是长江流域的重要支流，保护赤水河就是保护长江。三省共同立法突出水资源、水环境、水生态协同治理，将更好贯彻落实长江保护法，细化衔接长江保护法有关规定。”全国人大环资委法案室主任欧琳说。

　　“共同立法为保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，加强赤水河流域综合治理、系统治理、源头治理提供了法治保障。”欧琳表示，共同立法站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展，建立健全保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的利益导向机制，引导和倒逼形成绿色发展方式、生产方式和生活方式，推动实现从“要我保护”到“我要保护”的转变。

　　拆除小水电站、处理垃圾污水、整治硫黄矿渣、退耕还林还竹还果、禁止非法捕捞……近年来，云南针对赤水河流域保护治理中的问题，不断采取有力措施。“为了进一步做好流域内的生态环境保护与修复，让天更蓝、山更绿、水更清，《云南省赤水河流域保护条例》设立‘绿色发展’专章，规定县级以上人民政府应当调整、优化产业结构和布局，推进赤水河流域绿色发展，禁止在赤水河相关区域安排重污染企业和项目、进行小水电开发等。”云南省人大常委会法工委主任马春文介绍。

　　赤水河的生态环境与流域内的人民群众息息相关。在贵州境内，赤水河流经毕节、遵义辖区内的8个县（市、区），涉及大约300万人口。早在2011年7月，贵州省人大常委会就通过了《贵州省赤水河流域保护条例》，在规范贵州境内流域开发、利用、治理等方面初见成效。2020年监测数据显示，赤水河贵州段16个水质监测断面水质优良率达100%。“这次新修订的《贵州省赤水河流域保护条例》进一步增加了一系列禁止性规定，从严整治小水电工程、化工项目、网箱养殖、非法捕捞和非法采砂开矿等，将有利于巩固赤水河流域生态保护成果，筑牢长江上游重要生态屏障。”贵州省人大常委会法工委副主任李勇介绍。

　　四川境内赤水河流域聚集了丰富的红色资源和较高人文价值的历史遗址。“四川将流域保护与红色文化资源保护、乡村振兴战略、新型城镇化战略相结合，加强赤水河流域文化遗产保护工作，继承和弘扬优秀特色文化。”四川省人大常委会法工委副主任杨筠介绍。

　　从“联动”到“共立”，推动地方治理协同合作

　　前些年，赤水河流域的一些企业将污水排入河中，严重污染水质，破坏了赤水河的生态平衡。为共同保护美丽的赤水河，2013年6月，云贵川三省签订跨界流域联合执法协议，在赤水河流域实行联合执法、联合监测、联合应急。2018年，云贵川又建立了跨流域生态补偿机制，并商定三省每年按照一定比例，拿出一定资金进行生态补偿。但在具体执行过程中，由于各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题较为突出。

　　河流具有流动性、跨区域性，相关生态环保问题也具有共性和联动性。依靠单一行政区划无法解决流域管理难题。

　　共同立法是实现利益平衡的有效途径。围绕赤水河流域保护的重大问题，三地人大在分歧和矛盾上做文章，在共识与合作上下功夫，使流域层面的整体治理效能最大化。其中，共同决定主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，由三省作出承诺；条例侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性。这种立法组合将有效破解“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，达到“1+1+1＞3”的效果。

　　“既要体现三省立法共性需求，又要兼顾各省个性化立法需求。”马春文表示，共同决定解决了三省如何协调配合、联防联控、共同保护治理的问题，制定条例解决了本省行政区域内如何保护的问题，这种“共同决定+条例”的方式，破解了共立和共治的难题。

　　装好立法“导航仪”、排好立法“路线图”、定好立法“时间表”、打好立法“组合拳”，“共同决定‘同一文本，同时审议，同时公布，同时实施’，实现了区域立法从‘联动’到‘共立’的跃升。”杨筠介绍，四川强调加强与邻省同级人民政府的行政执法联动响应与协作，定期开展联合执法，建立健全信息共享系统，加强水质、水量等监测站点的统筹布局和联合监测。

　　李勇介绍，三省在立法工作中聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动省际跨区域生态环境保护共同治理，构建赤水河流域共抓大保护新格局。

　　一张蓝图绘到底，一江清水绵延后世

　　“四川省人大及其常委会将通过联动执法检查、专题调研等方式，进一步完善横向生态保护补偿、依法信息公开、公众参与程序、环境公益诉讼等制度，确保共同决定和条例取得最佳实施效果。”杨筠表示。

　　共同决定对三省开展立法、执法、司法、普法、监督和规划等全方位协作配合作了具体规定。“各级人大及其常委会将按条例和共同决定的规定，听取专项工作报告，进行专题询问、专项调研，组织代表视察等方式，加强条例和共同决定实施情况的法律监督和工作监督。”马春文说，同时希望社会各有关方面，对赤水河流域保护治理情况依法开展监督，形成全社会共治共享的良好氛围。

　　杨筠介绍，四川在深入总结这次共同立法实践经验的基础上，将结合成渝地区双城经济圈建设，与重庆共同推进嘉陵江流域保护协同立法，积极推动与甘肃、陕西等地协同开展大熊猫国家公园建设立法等工作，通过进一步加强区域协同立法、共同立法和联动执法，为促进区域协调发展、保护生态、保障民生提供有力的法治保障。

　　“共同立法+决定”的立法原则、程序、实现路径和相关机制，为地方区域和流域共同立法作出了示范。“赤水河流域共同保护立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，有效推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。”欧琳说。

　　“一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，确保一江清水绵延后世、惠泽人民。”全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆表示，全国人大常委会将继续支持和推动有关地方开展流域区域共同立法工作，深入总结地方流域区域共同立法的创新做法，总结提炼可复制、可推广的经验。