经过数年等待，国务院法制办近日将《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称"PPP条例意见稿")公布于众，在8月22日前征求各界意见。有别于此前各部委出台的PPP规范文件，这是我国目前法律层级最高的PPP条例，总共7章6000余字，意在规范PPP发展和解决当前一些问题。

　　财政部PPP专家、上海市财政局涉外经济处纪鑫华博士告诉第一财经记者，PPP模式在快速推进中出现的一些乱象不仅影响PPP项目本身质量和效率，也不利于经济社会发展。今年PPP主基调是规范创新、严控风险和深化改革，在这一背景下PPP条例规范了各项要求，尤其是项目全生命周期内规范实施的要求，以进一步提高PPP项目的质量和效率，保障各方的合理利益。

　　不少接受采访的业内人士提出了相关修改建议，比如进一步明确部委分工，以便让基层操作职责分明，从而提高效率；借鉴行业主管部门熟悉业务优势，尽快出台PPP模式正面清单等。

　　第一句就是"规范"

　　在地方政府债务攀升、财力下滑背景下，为了满足社会公众对公共服务庞大需求，中央改变了传统的投融资模式，即不再采用地方政府利用自有财力或通过融资平台公司举债来直接投资、建设和运营公共服务项目，而是政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营。社会资本方通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益。

　　这被称为PPP模式，它对于转变政府职能、激发市场活力、提升公共服务的质量和效率具有重要意义。自2014年中央大力推广PPP模式以来，PPP项目数量和投资额呈现爆炸式增长。

　　根据财政部PPP中心数据，截至今年上半年，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达到1.3万多个，拟投资额约16.4万亿元。今年一季度已经签约落地的PPP项目为1729个，投资额近3万亿元。

　　PPP项目快速爆发潜藏风险。财政部副部长史耀斌在去年底全国财政系统PPP工作推进会上表示，一些项目在实施过程中出现了不规范的现象，需要引起高度重视。

　　这主要包括一些地方政府假借PPP搞变相融资，或想方设法规避PPP制度要求，借道政府购买服务等方式变相上项目，从而增加了地方政府债务风险隐患。地方"重数量、轻质量"，部分PPP项目前期准备工作不扎实，给未来项目实施埋下很大隐患。

　　多位接受第一财经采访的PPP业内人士均认为，今年是PPP规范年。财政部、国家发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会曾于4月联合发布通知，严禁地方政府利用PPP变相举债。财政部5月份又发文叫停地方以政府购买服务名义违法违规融资。

　　即将实施的PPP条例的重要目的也是规范PPP发展。

　　国务院法制办在提及PPP条例起草思路时的重要一条内容正是"充分发挥立法的引导和规范作用，把明确导向、稳定预期，规范行为、防控风险作为立法的重心，确保政府和社会资本合作积极稳妥推进，持续健康发展"。

　　因此，PPP条例意见稿第一条(立法目的)第一句便是"为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作"。

　　PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者，针对一些地方将非公共产品或工程项目包装成PPP项目乱象，此次意见稿首次提出国务院有关部门制定可以采用PPP模式的项目指导目录，即正面清单模式来避免PPP模式泛化。

　　为了封堵地方政府借PPP模式变相举债，此次PPP条例意见稿提出，PPP合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保。

　　另外，为规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途，PPP条例意见稿拟规定，项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动；合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途，禁止以上述资产为他人提供担保。

　　"如果项目公司从事其他投资或担保，那么它拿这个项目的钱去做他用，不利于这个项目的稳定，潜藏风险。"纪鑫华说。

　　给民营资本吃定心丸

　　此次PPP条例意见稿起草主要思路除了规范PPP发展外，另一要点是坚持问题导向，解决PPP发展中存在的突出问题。

　　民营资本参与率不高一直困扰着官方。这与一些地方官员出于审计、舆论压力和不信任，通过设置隐形门槛将民营资本拒之门外有关，也与民营资本担心地方政府无法正常履行合同，缺乏有效渠道维护自身的合法权益相关。

　　龙元明城投资管理有限公司副总经理苗纪江曾告诉第一财经记者："做PPP项目遇到的坎儿不少。比如一些项目投资额不到10亿元，地方却设置了总资产50亿元甚至百亿元的高门槛，把民企拦在门外。"

　　为确保民营资本能够被公平对待，此次PPP条例意见稿规定，国家保障各种所有制形式的社会资本方依法平等参与PPP项目；任何单位和个人不得排斥或者限制非公有制社会资本方依法参与合作项目。

　　为确保PPP合同能够正常履约，保障合理回报，条例规定，PPP合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。政府有关部门应当履行合作项目协议中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施合作项目提供便利。

　　金永祥告诉第一财经记者，其实此前部门规章也强调保障民营资本合法权益，但这次法律层级更高的PPP条例再次强调这些内容，地方不做将违法，这将促进民营资本更多地参与到PPP项目。

　　此次条例明确，在项目合作期限内，不得随意变更合作项目协议内容；确需变更的，应当由协议双方协商一致，并公示变更事由及内容，经本级人民政府批准后签订补充协议；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。

　　苗纪江表示，这就确保政府在未来合作中履约，避免了"新官不理旧账"。

　　他发现，此次条例明确有关主管部门在拟定合作项目实施方案时，应当征求潜在的社会资本方意见，"这一条很有针对性，一些地方政府在设计项目实施方案时不征求相关社会资本意见，闭门造车，项目仓促推出后容易造成流标。"

　　金永祥表示，此次PPP条例意见稿明确项目争议可以提请仲裁，这意味着业内关于项目协议是行政合同还是民事合同的争论有了答案，即民事合同。相比行政合同，民事合同可以通过仲裁解决争议。

　　监管分工待明确

　　一位地方财政人士告诉第一财经记者，作为实操的一线人员更关注条例对于部委间的职责分工。目前PPP条例意见稿在PPP工作中的职责多用"有关部门"等模糊化表述，若此次顶层设计不清晰，可能会造成基层工作权责不清，希望能进一步厘清有关部门职责。

　　此前宁夏、浙江等地财政部门的2016年PPP工作情况报告均显示，财政、发改或行业主管部门工作重复交叉、信息不对称，导致地方推进工作无所适从，希望进一步明确财政、发改、行业主管部门在PPP改革和项目管理工作中的职责，避免部门之间各唱各调，出现"两张皮"的现象。

　　根据部委文件，财政部统筹负责公共服务领域的PPP改革工作，国家发改委负责基础设施领域的PPP推进工作。

　　"实际上基础设施提供公共服务，公共服务离不开基础设施，两者没有清晰界限，此次PPP条例采用模糊表述，可能未来PPP推进中部委间职责还会继续出现打架现象。"一位不愿透露姓名的PPP业内资深人士说。